ALEKSANDER SURDEJ

   Każda instytucja formułująca programy publiczne lub podejmująca decyzje dotyczące spraw ważnych dla danej zbiorowości staje się przedmiotem zabiegów tych, których program ten lub decyzja bezpośrednio lub pośrednio dotyczy. Same w sobie zabiegi te są czymś całkowicie prawomocnym, o ile nawet nie niezbędnym dla funkcjonowania demokratycznej zbiorowości. Dostarczenie informacji, wyrażanie opinii, mobilizowanie poparcia ( lub protestowanie) jest powszechnie uznanym prawem obywatelskim. Informacje te i opinie są także cennym zasobem mogącym wzbogacić wiedzę podejmującego decyzje.

Wysłuchanie argumentacji zainteresowanych stron jest szansą dla poprawienia jakości programu lub decyzji – jest więc cechą decyzyjnej roztropności.

   Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że ogół zabiegów mających na celu uzyskanie wpływu (ukierunkowanie) decyzji lub programu (określenie czasami mianem lobbingu) jest aprobowaną, a nawet pożądaną cechą procesu podejmowania decyzji publicznych.

   Z analizy funkcji lobbingu wykluczyć trzeba te jego formy, które wiążą się ze stosowaniem kryminalnych metod działania (tj. korupcją, szantażem i konstruowaniem sieci uzależnień). Podstawową funkcją lobbingu jest poszerzenie postrzeganego przez formułujących programy publiczne (lub podejmujących decyzje) pola wyboru oraz przewartościowywanie oceny rozważanych alternatyw.

   Lobbysta jest najczęściej, podobnie jak większość pracowników, dostarczycielem argumentów na rzecz, lub przeciwko, jakiemuś stanowisku. Rzadziej lobbysta bywa producentem dowodów potwierdzających słuszność (lub niesłuszność) jakiegoś stanowiska lub decyzji. Zawsze jednak lobbysta jest uczestnikiem mniej czy bardziej publicznego procesu perswazji, w którym strony sporu modyfikują swoje stanowiska w odwołującym się do dowodów procesie argumentacji.

   Na polityki publiczne można patrzeć z punktu widzenia generowanych przez nie rozkładów kosztów i korzyści. Typ polityki, poprzez związany z nią rozkład kosztów i korzyści, warunkuje jej podatność na działania lobbingowe.

   I tak mianem makropolityki parlamentarnej określamy decyzje nakładające koszty na rozproszoną zbiorowość i przynoszące korzyści rozproszonej zbiorowości. Jej przykładem są: polityka edukacyjna i polityka ochrony zdrowia. Decyzje podejmowane w tych dziedzinach zależą bardziej od nastawienia opinii publicznej lub od wiązanych transakcji pomiędzy reprezentowanymi w parlamencie ugrupowaniami. Lobbing, jako dostarczanie dowodów (świadectw) oraz szlifowanie argumentacji ma niewielkie szanse, gdy w grę wchodzi kwestia wywołująca szeroki odzew emocjonalny.

   Klientelizm jest typem sytuacji, w której możliwe jest udzielenie korzyści małej grupie beneficjentów, kosztem licznej zbiorowości ponoszącej koszty. Sytuacja ta jest zaproszeniem do podejmowania intensywnych działań lobbingowych: od dostarczania „dowodów” nadzwyczajnej pilności takich działań, do quasi-etycznej perswazji. Dyskrecjonalna część każdego publicznego budżetu jest polem takich właśnie bitew.

   W przypadku klientelizmu może dojść do sytuacji, w której konkurowanie o  korzyści przy użyciu zasobów danej grupy, może prowadzić do tzw. społecznego rozproszenia korzyści. Konkurowanie o korzyści rozdzielone politycznie (lub administracyjnie) jest bowiem kosztochłonne. W pewnych okolicznościach zbiorowe koszty uzyskania korzyści mogą być tak duże, że prowadzą do ich rozproszenia.

   Dobrym przykładem jest tu proces rozdzielania przez amerykańską FCC (Federalną Komisję Telekomunikacyjną) 643 licencji na regionalne usługi telefonii komórkowej w końcu lat 80 w USA. O licencje te ubiegało się wówczas 320.000 wnioskodawców. Ocenia się, że wartość rynku regionalnych usług telefonii komórkowej (korzyść) wynosiła w owych latach 1 miliard dolarów, natomiast koszty składania 320.000 wniosków licencyjnych wyniosły 400.000 dolarów, pochłaniając około 40% oczekiwanych korzyści.

   W przypadku UE, wiele regulacji dotyczących przemysłu chemicznego, farmaceutycznego, elektronicznego i samochodowego może być wyjaśniane przez wskazanie na istnienie mechanizmu klientelistycznego. W każdym  z tych przypadków mamy bowiem do czynienia z uzgodnionymi działaniami niewielu firm działających w obronie swoich korzyści kosztem szeroko rozłożonych strat.

   Społecznie nieużyteczne koszty konkurowania poprzez ponoszenie nakładów mogą dotyczyć także Polski wówczas, gdy starania o uzyskania środków z programów europejskich wymagać będą dużych nakładów ze strony bardzo wielu ubiegających się o nie.

   Przedsiębiorczość polityczna jest typem polityki, w której rozproszona korzyść wytwarzana jest kosztem nakładania kosztów na małą grupę odbiorców. Mogłoby się wydawać że polityka tego typu nie jest możliwa, gdyż mała grupa ponoszących koszty jest w stanie zmobilizować się (powiada się lobbować) przeciwko niej. Jeśli takie programy są niekiedy wprowadzone, może świadczyć to o pojawieniu się przedsiębiorców politycznych, którzy wykorzystują korzystną sytuację polityczną do wystąpienia w imieniu „rozproszonych interesów” i uczynią to skutecznie nawet przeciwko skoncentrowanym, silnym grupom. Politycznie korzystną sytuacją są dramatyczne okoliczności powodujące wzburzenie społeczne i wyciszające oponentów.

   Przedsiębiorczości politycznej wymagało od przedstawicieli Komisji Europejskiej wprowadzenie regulacji chroniących konsumenta oraz ustawodawstwa antymonopolowego. Niekiedy, jak w przypadku kontroli fuzji i przejęć, wymagało to także cierpliwości, gdyż od pierwszych prób poddania kontroli fuzji i przyjęć do przyjęcia w 1989 roku regulacji o kontroli fuzji upłynęło prawie 25 lat.

   Wreszcie, polityka typu walka interesów przeciwstawia sobie małe grupy tych, którzy oczekują uzyskania korzyści i tych, którzy liczą się z poniesieniem strat. Na poziomie UE przykładem polityki tego typy jest walka o wydatkowanie środków na fundusze strukturalne, gdyż przeciwstawia ona sobie kraje, które są dawcami netto i kraje, które są biorcami netto. Konfrontacja ta zaostrza się, gdy na znaczeniu tracą „europejskie normy sprawiedliwości dystrybucyjnej” w postaci idei solidarności europejskiej.

   Dla formułowania strategii lobbingowych kluczowe znaczenie ma poprawne zdefiniowanie owego kontekstu strukturalnego, rozkładu kosztów i korzyści oraz cechy grup, które są potencjalnymi beneficjentami (lub ponoszą koszty) danej polityki. Równie istotne jest poprawne zidentyfikowanie podmiotów decydujących (lub tak zwanych graczy wetujących).

   Praktyka podejmowania decyzji w UE nie ułatwia precyzyjnego wyodrębnienia ośrodków decyzyjnych.  W odniesieniu do UE zwykło się  mówić o „europejskim systemie rządności”, który cechuje quasi-federalna struktura instytucjonalna, quasi-pluralistyczny sposób tworzenia polityki i kooperacyjna kultura podejmowania decyzji. Europejski proces tworzenia polityki jest otwarty na wpływy różnych grup interesów w fazie formułowania polityki i ma regulacyjny charakter w fazie implementacji polityk.

   W odniesieniu do znaczącej liczby dziedzin UE posługuje się konsensualnym mechanizmem podejmowania decyzji, a zasada głosowania większościowego z trudem toruje sobie drogę wśród obaw, że wraz z powiększaniem się UE, interesy dominujących dotąd krajów mogą nie być chronione przy większościowym sposobie podejmowania decyzji.

   Analiza procesu decyzyjnego w UE wymaga również zwrócenia uwagi na fazy tego procesu: od inicjatywy  politycznej, przez mediację polityczną, formalne podjęcie decyzji i wdrażanie decyzji.  Każda z tych faz ma swoich głównych aktorów, i działania lobbingowe muszą fakt ten brać pod uwagę.

   Te cechy europejskiego procesu decyzyjnego sprawiają, że rządom krajów członkowskich łatwiej jest uzgodnić działania określone mianem integracji negatywnej (to jest tworzenie wspólnego rynku, znoszenie barier taryfowych i poza taryfowych) niż tworzenie wspólnych polityk (czyli integracja pozytywna).

   Unia Europejska i jej organ wykonawczy, Komisja Europejska posiada wiele narzędzi działania. Podział budżetu nie powinien przesłaniać innych – nie4 mniej istotnych – działań Komisji Europejskiej. Najważniejszym z nich jest ustanawianie, monitorowanie i egzekwowanie przestrzegania regulacji, decyzji i dyrektyw. Unia Europejska jest wielką machiną prawodawczą: średnio co roku UE dokonuje od 6000 do7000 zmian prawnych zmieniając lub wprowadzając nowe regulacje (średnio 2500) i wydając dyrektywy (średnio 120).  Wydruk całego acquis communautaire ma objętość 100 tysięcy stron.

   W Unii Europejskiej, choć do opinii publicznej częściej dociera informacja o spektakularnych, gdyż otwartych, konfliktach redystrybucyjnych, oraz większego znaczenia nabierają kwestie regulacyjne. Od lat unijne programy redystrybucyjne (takie jak programy strukturalne, fundusze kohezyjne, czy wspólna polityka rolna – CAP) pozostają ograniczone kwotą około 1,3 procenta łącznego PKB krajów członkowskich. Kwota ta jest niezwykle mała w porównaniu z wydatkami publicznymi rządu 40-50% PKB charakteryzującymi poszczególne kraje członkowskie.

   O wiele większe znaczenie ma działalność regulacyjna UE i jest to po części dlatego, że tworzenie polityk regulacyjnych daje Komisji w Brukseli znaczną władzę, umożliwiając jej równocześnie ominięcie nałożonych przez państwa członkowskie ścisłych ograniczeń budżetowych. To właśnie wokół regulacji ochrony środowiska, regulacji konsumenckich oraz polityki ochrony konkurencji ( w tym kwestii dozwolonej pomocy publicznej), a nie wokół  wydatków z budżetu UE, trwa najgorętsza walka lobbingowa.

   Chociaż regulacje nie pojawiają się jako odrębne pozycje budżetowe, to mogą one nakładać (i w rzeczywistości nakładają) znaczące koszty na przedsiębiorstwa i obywateli. Mogą one także zmienić warunki decydujące o przewagach konkurencyjnych poszczególnych firm i krajów. Istotne jest także, że firmy (czy kraje) nie zawsze są przeciwko regulacjom (czyli za deregulacją), lecz w ustanowieniu wspólnotowej (unijnej) regulacji widzą szansę na narzucenie preferowanego przez siebie typu regulacji lub usunięcie wielości obowiązujących regulacji.

   W wielu przypadkach koszty ponoszone przez podlegające regulacji unijnej przedsiębiorstwa i jednostki są uzasadnione przez pozytywne skutki, które przynosi przestrzegania regulacji. Jednakże istnieją przypadki, w których regulacja albo nie przynosi zakładanych korzyści, albo mogłaby przynieść daną korzyść przy mniejszych kosztach.

   Błędna jest więc taka percepcja negocjacji przystąpienia Polski do UE, zgodnie z którą przyjęcie unijnych regulacji ( owego acquis communautaire) jest kwestią techniczną, wymagającą co najwyżej przyspieszenia prac parlamentarnych, a walka interesy kraju, (i oczekiwanie skutecznego lobbingu) dotyczy tylko zasobów możliwych do uzyskania dzięki programom redystrybucyjnym UE.

Ważne jest, aby przedstawiciele Polski rozumieli wagę regulacji i byli dobrze przygotowani do ich analizowania ze względu na potencjalne skutki dla polskiej gospodarki.

   Wielowymiarowość problemów decyzyjnych, złożoność kryteriów decyzyjnych, wielopoziomowość procedur decyzyjnych oraz wielość aktorów uczestniczących w podejmowaniu decyzji – wszystko to sprawia, że decyzje instytucji UE mogą wydawać się szczególnie narażone na „przechwycenie” przez wąskie grupy interesów, owe „lobbies, tak wszechobecne w życiu Brukseli.

   Obraz taki, jak wszystkie „wierzenia społeczne”, ma realne konsekwencje społeczne. Może sprawić, że: a) rośnie aktywność lobbingowa ( i nakłady na lobbing), mimo że maleje wielkość możliwych do uzyskania korzyści; b) wysiłki podejmowane w celu zdobycia środków przesłaniają działania w celu poprawy efektywności ich zastosowania; c) bezpośrednie transfery (polityki redystrybucyjne) przesłaniają znaczenie polityk regulacyjnych,  pomimo że te ostatnie wywołują znacznie większe efekty społeczne.

   Jednakże prasowy obraz procesów decyzyjnych w Unii Europejskiej – obraz krainy dowolności, jest obrazem zniekształcającym rzeczywistość procesów formułowania polityk unijnych i podejmowania decyzji w UE. Choć czasami racje pieniądza czy presja zmobilizowanej opinii publicznej bierze górę nad jakością argumentacji, to częściej przy podejmowanych przez UE decyzjach decydujące znaczenie ma jakość dowodów, argumentów i umiejętność perswazji.

   Dla skuteczności uczestnictwa przedstawicieli Polski w procesach decyzyjnych w UE najważniejsze jest przygotowanie do analizy wpływu programów i regulacji na życie gospodarcze i społeczne.

Aleksander Surdej

Akademia Ekonomiczna w Krakowie

Skrót wystąpienia podczas konferencji „Rola lobbingu w procesie integracji Polski z Unią Europejską”, zorganizowanej przez Uniwersytet Jagielloński.