URSZULA KURCZEWSKA

MAŁGORZATA MOLĘDA-ZDZIECH

Problem regulacji lobbingu należy rozpatrywać w dwóch wymiarach: prawnym i etycznym. Najwcześniejsze regulacje prawne powstały w Stanach Zjednoczonych. Prócz tego lobbing ustawowo regulowany jest w Kanadzie, Australii, a w Europie – w Niemczech, Danii i instytucjach w Unii Europejskiej. Analiza pozostałych rozwiązań wskazuje, że nawet przy braku szczegółowych unormowań prawnych w tym zakresie, działają jednak zwyczaje i nieformalne procedury zapewniające możliwość uczestniczenia w procesie decyzyjnym, np. konsultacji projektów (Wielka Brytania, Austria).

Drugi wymiar – etyczny – koncentruje się na problemie samoregulacji środowiskowych. Wiąże się z tym również problem etyki w życiu publicznym. Etyka służby publicznej ma na celu zapewnienie jawności i przejrzystości podejmowanych decyzji. Zalecenia dla osób pełniących funkcje publiczne rozwiązują sprzeczności wynikające z tytułu pełnienia obowiązków publicznych i prywatnych interesów. Konstytucyjne i ustawowe regulacje w państwach demokratycznych w tym zakresie zwykle obejmują w odniesieniu do władzy wykonawczej: zasadę nie łączenia stanowisk, odpowiedzialności rządu przed parlamentem, kontrolne funkcje parlamentu, system zawodowej apolitycznej kadry urzędniczej (państwowa służba cywilna). Od lat 90. regulacje w tej dziedzinie przyjmują także parlamenty (kodeksy etyki parlamentarzystów, wyspecjalizowane komisje itd.). Rozwiązania praktykowane w poszczególnych krajach różnią się znacznie co do zakresu rangi prawnej norm i przepisów.

Problem regulacji lobbingu w krajach członkowskich UE

Lobbyści

W większości krajów członkowskich nie ma regulacji prawnych określających relacje pomiędzy lobbystami a parlamentarzystami. Istnieją dwa wyjątki: Niemcy i Dania. Bundestag to jedyna europejska izba parlamentarna, w której wypracowano szczegółowe regulacje. Na poziomie federalnym obowiązuje procedura rejestracyjna. Rejestracji podlegają wszyscy, którzy chcą utworzyć lobby w Bundestagu, bądź w rządzie federalnym. Procedurę nadzoruje przewodniczący Bundestagu, a rejestr jest publikowany corocznie. Zarejestrowane stowarzyszenie ma prawo dostępu do budynków parlamentu i rządu, może uczestniczyć w przygotowywaniu ustawodawstwa federalnego.

Rejestr zawiera następujące informacje na temat stowarzyszenia: nazwę i adres siedziby, skład dyrekcji i managementu, dziedzinę zainteresowania, liczbę członków, jak również nazwiska przedstawicieli oraz adres biura w siedzibach Bundestagu i rządu federalnego. Bundestag przygotowuje spis stowarzyszeń zawarty w dokumentach rejestracyjnych, który następnie jest publikowany w gazecie federalnej (Bundesanzeiger). Na publicznych zebraniach klubów parlamentarnych w zasadzie występują tylko zarejestrowane stowarzyszenia, ale nie jest to rygorystycznie przestrzegane. Lista grup rośnie z roku na rok: w 1974 r. zarejestrowanych było ich 635, w 1990 r. – 1500, a w 1995 r. – ok. 2000 grup.

Członkowie Bundestagu mogą występować w roli lobbystów, zobowiązani są jednak do ujawnienia takiej działalności przewodniczącemu Bundestagu. Informacje te częściowo publikuje oficjalny informator Bundestagu. Parlamentarzyści – lobbyści zobowiązani są również do ujawnienia swoich dochodów uzyskanych z działalności lobbingowej, o ile przekraczają one 1500 USD rocznie. Ta informacja jest poufna, dostęp do niej mają przewodniczący Bundestagu i sekretarz.  Za nie ujawnienie dochodów z działalności lobbingowej grozi podanie do publicznej wiadomości nazwiska deputowanego.

Duński Folketing przyznaje odrębny status grupom interesu. Lobbystów obowiązuje rejestracja. Corocznie rejestr lobbystów jest publikowany. Uwzględnienie w rejestrze to wstępny warunek, aby uzyskać kartę wstępu do budynków parlamentarnych oraz prawo do przedstawiania opinii w czasie przesłuchań organizowanych prze komisje parlamentarne. Komisjom przysługuje przywilej zapraszania ekspertów, bądź stowarzyszeń nie figurujących w rejestrze.

W Wielkiej Brytanii w Izbie Gmin nie istnieje dostępna publicznie lista lobbystów. W latach 90. rozpoczęto prace nad rejestrem i kodeksem etycznym rzeczników interesu. Utworzona w 1994 r. specjalna komisja opracowująca zasady życia publicznego, zbadała dokładnie zwyczaje grup nacisku działających w parlamencie, stwierdzając wiele nadużyć w sferze etyki. W tym też roku dwa oddzielne stowarzyszenia lobbystów wprowadziły kodeksy deontologiczne. Rejestry lobbystów zostały utworzone w Stowarzyszeniu Zawodowych Konsultantów Politycznych  i Instytucie ds. Public Relations. Należy zaznaczyć, że są to dobrowolne kodeksy i dobrowolne rejestry.

Pozostałe kraje europejskie wykorzystują system akredytacji analogicznie do obowiązującego w Parlamencie Europejskim systemu, wydając – w zależności od potrzeb – jednorazowe, bądź okresowe karty wstępu. W większości parlamentów narodowych komisjom parlamentarnym przysługuje prawo wysłuchania opinii osób, bądź organizacji pozaparlamentarnych w ramach procedury konsultacji, o ile taka uważana jest za niezbędną.

Grupy parlamentarne

W większości parlamentów krajów członkowskich nie obowiązują uregulowania dotyczące grup parlamentarnych. W praktyce grupy takie powstają  w sposób nieformalny ad hoc, z potrzeby chwili. Czasami mogą korzystać z pewnych udogodnień, np. z roboczych sal w parlamencie. We Francji regulamin Zgromadzenia Narodowego i Senatu zabraniają tworzenia grup broniących poszczególnych interesów lokalnych czy też zawodowych.

W Wielkiej Brytanii istnieje rozbudowany system grup parlamentarnych, w skład których wchodzą przedstawiciele różnych partii. Grupy muszą zadeklarować nazwiska członków, pochodzenie i zakres środków (przede wszystkim finansowych), którymi dysponują. Popularną formułą grup parlamentarnych są tzw. grupy międzyparlamentarne, np. Przyjaciele Tybetu, Federaliści Europejscy (np. w Belgii), czy „parlamentarne grupy przyjaciół” istniejące w portugalskim Zgromadzeniu Republiki, odpowiedzialne za nawiązywanie kontaktów z podobnymi organizacjami zagranicą.

Regulacje lobbingu w instytucjach Unii Europejskiej

Na forum Parlamentu Europejskiego poruszane są kwestie etyczne dotyczące dozwolonych kontaktów pomiędzy parlamentarzystami a lobbystami. Pierwszym raportem na ten temat przedstawionym Komisji Regulaminowej  w maju 1991 r. był raport członka Parlamentu Europejskiego, belgijskiego socjalisty Marca Galle`a. Dotyczył on wprowadzenia kodeksu postępowania (code of conduct) i publicznego rejestru lobbystów akredytowanych przy parlamencie. Galle definiował lobbystę jako „każdego, kto działa w imieniu strony trzeciej i broni interesów tej strony w kontaktach z Parlamentem Europejskim i innymi instytucjami wspólnotowymi.”

Komisja Europejska

Raport Galle`a, choć nigdy nie dotarł do plenarnej sesji parlamentu, zapoczątkował debatę na ten temat. Sprowokował Komisję Europejską do zajęcia stanowiska w tej kwestii. KE odrzuciła pomysł kontroli i regulacji zasad wstępu do budynków z obawy przed uprzywilejowaniem pewnych grup. Komisja w grudniu 1992 r. opublikowała dokument podtrzymujący otwarty i jawny charakter reprezentacji interesów: An Open and Structured Dialogue Between the Comission and Special Interest Groups (Otwarty i strukturalny dialog pomiędzy Komisją a specjalnymi grupami interesu). Publikacja ta odzwierciedlała stanowisko KE, która nie widziała problemu w istnieniu lobbingu jako takiego, natomiast obawiała się m.in. sprzedaży projektów dokumentów, prezentowania ich (jako oficjalnych stanowisk KE), rozpowszechniania wprowadzających w błąd informacji.

Bezpośrednią odpowiedzią na raport Galle`a były działania podjęte przez sekretariat KE, mające na celu zachęcenie lobbystów do samoregulacji swojej działalności. Zalecała, aby przestrzegać trzech zasad dotyczących:

1. prezentacji publicznej lobbystów: „specjalne grupy interesu nie powinny się fałszywie przedstawiać społeczeństwu przez użycie tytuł, logo, symbolu ani sformułowania słownego, którego celem jest albo nadanie przedstawicielowi fałszywego autorytetu, albo wprowadzenie w błąd klientów i/lub urzędników co do jego lub jej statusu”,
   
2. zachowanie lobbystów: m.in. poprzez reprezentowanie najwyższych profesjonalnych norm (uczciwość i kompetencja), unikanie działania w sytuacjach konfliktu interesów, nie zatrudnianie urzędników KE,
   
3. rozpowszechnianie informacji KE: lobbyści nie powinni rozpowszechniać wprowadzających w błąd informacji.

We wrześniu 1994 r. środowisko specjalistów w zakresie public affairs opracowało kodeks postępowania w kontaktach z instytucjami UE. Opracowanie kodeksu etycznego poprzedziło kilka znaczących wydarzeń, m.in.:

1. konferencja Forum Europe z 1993 r. zorganizowana przez sekretariat KE oraz AMCHAM-EU – Amerykańską Izbę Handlową w UE, ERT (European Round Table – Europejski Okrągły Stół), UNICE (największa organizacja pracodawców w UE), EUROCHAMBERS (europejski związek izb przemysłu i handlu), poświęcona organizacjom public affairs,
   
2. konferencja okrągłego stołu z lipca 1993 r. zwołana przez Davida Williamsona, sekretarza generalnego Komisji, w której udział wzięło około 200 reprezentantów lobbingu lokalnego. Prócz tego zespół firm konsultingowych w dziedzinie public affairs prowadził nieformalne konsultacje dotyczące samoregulacji zasad postępowania odnośnie lobbingu w ramach instytucji wspólnotowych.

Zawodowych lobbystów obowiązuje rejestrowanie swojej działalności (deklaracja imienna kim jest lobbysta, w czyim imieniu działa). Otrzymują oni roczną przepustkę do Parlamentu i są zobowiązani do składania corocznych deklaracji ze swej działalności. Kodeks postępowania zobowiązuje ich m.in. do „honorowania informacji poufnych, […] nie sprzedawania dla zysku osobom trzecim kopii dokumentów otrzymanych z instytucji wspólnotowych, […] nie reprezentowania konfliktowych interesów”. Doprowadziło to do konsolidacji środowiska i powstania kilku organizacji, m.in. w 1996 r. powstały Europejska Federacja Lobbystów (EFL – European Federation of Lobbyists) i EPAL – European Parliamentary Affairs Lobbyists.

Parlament Europejski

Na forum Parlamentu w 1995 r. zaprezentowane zostały dwa raporty, pierwszy przez Brytyjczyka Glyna Forda, skupiający się na osobach trzecich nie będących parlamentarzystami, a drugi przez Francuza Jean-Thomasa Nordmanna, dotyczący parlamentarzystów. Po długich debatach ostatecznie Parlament przyjął zmodyfikowaną wersję powyższych propozycji 17 lipca 1996 r. Członkowie Parlamentu są zobowiązani do:

• składania szczegółowych deklaracji na temat swojej zawodowej aktywności wraz z listą osób trzecich, od których otrzymują jakąkolwiek pomoc (finansową bądź w innej formie) na swoją działalność,
  
• nie przyjmowania podarunków, honorariów czy innych korzyści w zamian za głosowanie zgodne z intencją darczyńcy,
  
• rejestrowania podarunków (każdy powyżej 600 euro zostanie zarejestrowany jako wartościowy podarunek).

Jeśli chodzi o lobbystów nie będących parlamentarzystami, szczegółowe regulacje mają zostać wkrótce opracowane, a na razie obowiązuje kodeks, przytaczany powyżej, z 1994 r. Komitet PE ds. regulaminu uchwalił następujące zasady odnośnie reprezentacji interesów w Parlamencie Europejskim:

• utworzenie publicznego rejestru lobbystów,
  
• utworzenie kodeksu postępowania, który zostanie zatwierdzony przez Parlament,
  
• przyznanie zarejestrowanym lobbystom następujących przywilejów: rocznej przepustki dającej wstęp do publicznych obszarów budynków, dostępu do publicznych spotkań komitetów parlamentarnych, dostępu do biblioteki (na podstawie uprzedniego zezwolenia), udostępniania publikowanych przez Parlament Europejski dokumentów „po kosztach.”

Urszula Kurczewska

Małgorzata Molęda-Zdziech