KRYSTYNA MICHAŁOWSKA-GORYWODA

Krajowe  grupy nacisku w poszczególnych państwach członkowskich UE bądź to na polecenie międzynarodowych grup nacisku, których są członkami, bądź też, co zdarza się znacznie częściej, z własnej inicjatywy, dążą do wywarcia presji na własne rządy w tym kierunku, aby przedstawiciele rządowi w Radzie Unii reprezentowali interesy grup krajowych i ich bronili, a w określonych przypadkach również bronili interesów grupy międzynarodowej. Jeżeli krajowe grupy nacisku działają na polecenie grupy międzynarodowej, to o skuteczności ich akcji można mówić jednakże tylko wtedy, kiedy stanowisko reprezentowane przez międzynarodową grupę nacisku zostało poparte przez wszystkich jej krajowych członków. Taka zgodność interesów należy jednak do wyjątków, co w konsekwencji w istotny sposób zmniejsza efektywność tej metody. Sprzeczność interesów może również występować pomiędzy poszczególnymi krajowymi grupami nacisku, i to zarówno tymi o charakterze centralnym, jak i grupami branżowymi. Przykładem może być tutaj akcja, jaką w czasie ponadpółrocznego kryzysu instytucjonalnego w łonie Wspólnoty (czerwiec 1965 r. – styczeń 1966 r.) podjęły COPA oraz UNICE na rzecz rozwiązania tego kryzysu i dalszego postępu integracji. Międzynarodowe grupy nacisku za pośrednictwem grup krajowych, głównie francuskich (gdyż właśnie polityka rządu francuskiego uniemożliwiała rozwiązanie tego kryzysu), starały się wpłynąć pośrednio na stanowisko Rady przez wywarcie presji na rząd Francji. Abstrahując od istoty poważnych rozbieżności, jakie na temat Wspólnej Polityki Rolnej EWG i decyzji Francji o bojkotowaniu pracy Rady istniały pomiędzy poszczególnymi francuskimi grupami nacisku producentów rolnych, należy stwierdzić, że aktywna działalność tych grup, głównie zaś FNSEA (Federation Nationale des Syndicats Exploitants Agricoles), okazała się ostatecznie mało skuteczna, właśnie ze względu na różnice zdań w łonie poszczególnych organizacji francuskich farmerów. Grupy farmerów francuskich wykorzystały w tym okresie wiele bezpośrednich i pośrednich metod oddziaływania na swój rząd, łącznie z licznymi interpelacjami na forum Zgromadzenia Narodowego i ostrą krytyką rządu na łamach prasy. Posunęły się one nawet do tego, że w wydanej przez siebie rezolucji, o silnym zabarwieniu antyrządowym, zwróciły się z apelem do wszystkich rolników Francji, aby w zbliżających się wyborach prezydenckich nie poparli kandydatury gen. Ch. de Gaulle`a, jeżeli jego stanowisko w sprawie rozwoju Wspólnoty nie ulegnie zmianie. Cała kampania nie wpłynęła jednak wówczas w zasadniczy sposób na zmianę polityki Francji. W skali europejskiej efektywność tej akcji, kierowanej i nadzorowanej w pewnym stopniu przez COPA, była jeszcze bardziej ograniczona wskutek wrogiego stanowiska farmerów zachodnioniemieckich wobec polityki rolnej Wspólnoty. Ich organizacja krajowa, Deutscher Bauernverband , stosując różne środki wywierania presji na rząd zachodnioniemiecki, dążyła w konsekwencji do podjęcia przez Radę takich decyzji w sprawach rolnych, które uwzględniałyby interesy producentów rolnych RFN, diametralnie różne od interesów farmerów francuskich.

     Podobne stanowisko Deutscher Bauernverband zajął również poprzednio, w 1964 r., podczas negocjacji w sprawie ujednolicenia cen zbóż we Wspólnocie (I plan Mansholta). Przedstawiciel tej organizacji, sprzeciwiając się kategorycznie obniżce cen zbóż, zagroził rządowi RFN, że jeśli nie dotrzyma on swych poprzednich obietnic, farmerzy będą zdecydowani na podjecie walki politycznej w nadchodzących wyborach. Takie stanowisko krajowej grupy nacisku producentów rolnych RFN było sprzeczne ze stanowiskiem grup innych państw (głównie Francji, Belgii i Holandii), które akceptowały politykę Wspólnoty w tej sprawie. Akcja prowadzona przez Deutscher Bauernverband spotkała się również z dużą dezaprobatą ze strony innych grup nacisku w RFN, w tym przede wszystkim reprezentujących interesy kół przemysłowych. Organizacje te, głównie zaś Bundesverband der Deutschen Industrie, starały się także o wywarcie presji na rząd zachodnioniemiecki, żądając, aby zgodził się on na propozycje Komisji w sprawie Wspólnej Polityki Rolnej, od których przyjęcia w dużym stopniu były uzależnione rezultaty zbliżających się rokowań taryfowych w ramach Rundy Kennedy`ego. Zachodnioniemieckie grupy nacisku producentów przemysłowych przywiązywały niezwykle dużą wagę do tych rokowań.

     Efektywność oddziaływania międzynarodowych grup nacisku na Radę Unii za pośrednictwem krajowych grup jest więc w dużym stopniu zdeterminowana przez możliwość wypracowania wspólnego stanowiska wszystkich grup krajowych. Szczególne trudności ma tutaj COPA, aczkolwiek nie należy ona do wyjątków. Również w łonie UNICE występują duże rozbieżności interesów pomiędzy krajowymi grupami nacisku producentów przemysłowych, przede wszystkim zaś niemieckimi i francuskimi. Świadczyć o tym może m.in. reakcja organizacji pracodawców francuskich – CNPF (Conseil National du Patronat Francais) – na propozycję Komisji z 1964 r. w sprawie przyspieszenia terminu realizacji unii celnej w ramach Wspólnoty. CNPF, wbrew stanowisku UNICE i organizacji pracodawców innych państw członkowskich Wspólnoty, głównie RFN, starała się wywrzeć wpływ na ówczesnego premiera rządu francuskiego (G. Pompidou), aby sprzeciwił się on przyjęciu tych propozycji przez Radę. CNPF, wykorzystując wówczas środki masowego przekazu i mobilizując w ten sposób opinię publiczną, twierdziła, że wcześniejsze zniesienie barier celnych wewnątrz Wspólnoty stanowi poważne niebezpieczeństwo dla francuskiego przemysłu, wystawia go bowiem na konkurencję szczególnie silnego przemysłu zachodnioniemieckiego. Stanowiska innych członków UNICE były  w tej sprawie diametralnie przeciwne (propozycje Komisji spotkały się ze szczególną aprobatą ze strony zachodnioniemieckich grup producentów przemysłowych), w związku z czym starały się one za pośrednictwem własnych rządów zmusić Radę do przeforsowania i zaakceptowania tych propozycji. W rezultacie presji wywartej przez rządy innych państw Wspólnoty rząd francuski zmuszony był odrzucić żądania wysuwane przez CNPF i zgodzić się, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami, na propozycje Komisji.

     Szczególnie duże trudności z wypracowaniem wspólnego stanowiska co do jednolitej polityki oddziaływania na instytucje UE mają europejskie organizacje związków zawodowych. Chociaż formalnie zagwarantowano im wszystkie istniejące możliwości dostępu do tych instytucji, to jednak skuteczność ich oddziaływania jest, jak dotychczas, niewielka. Wynika to przede wszystkim z dużej rozbieżności zdań w wielu podstawowych sprawach, pluralizmu koncepcji działania, częstych sporów kompetencyjnych zarówno pomiędzy europejskimi organizacjami związkowymi, jak i pomiędzy poszczególnymi krajowymi związkami zawodowymi oraz w ich łonie. Przywódcy europejskich central związkowych zdają sobie sprawę z niewielkiej efektywności swojego działania, a dążąc do zwiększenia swej roli na forum UE, domagają się m.in. przeprowadzenia takich reform strukturalnych we Wspólnocie, które pozwoliłyby im na bardziej aktywne włączenie się do procesu podejmowania decyzji (zwiększenie kompetencji Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, obecności na forum Komisji funkcjonariuszy cieszących się zaufaniem syndyków, zwiększenie uprawnień Parlamentu Europejskiego).

     Akcje podejmowane przez krajowe grupy nacisku i organizowane na polecenie grup międzynarodowych stanowią jednakże tylko niewielki, w zasadzie, fragment działalności grup krajowych. W przeważającej bowiem większości przypadków krajowe grupy nacisku oddziałują na swoje rządy i inne ośrodki  krajowe z własnej inicjatywy. Formy wywierania presji na instytucje UE przez grupy krajowe za pośrednictwem rządów państw członkowskich są w zasadzie identyczne, chociaż bardziej nawet może bogate i urozmaicone niż w przypadku działalności międzynarodowych grup nacisku.

     Do najbardziej spektakularnych metod działania należą tutaj organizowane przez grupy nacisku stosunkowo często demonstracje, które niekiedy mają gwałtowny przebieg. Najlepszym przykładem tej formy walki o interesy grup nacisku są, liczne już w historii UE, demonstracje producentów rolnych. Tego rodzaju akcje poszczególnych grup krajowych mają bądź to indywidualny charakter, bądź też są zorganizowane i skoordynowane w skali całej Wspólnoty. Do najbardziej masowych, a jednocześnie odznaczających się najbardziej gwałtownym przebiegiem  należy zaliczyć demonstracje chłopów francuskich i włoskich protestujących przeciwko decyzjom władz Wspólnoty w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej (propozycje Komisji z 8 marca 1968 r. dotyczące obniżki cen indykatywnych na mleko). Demonstracje te odbyły się latem 1968 r., przy czym stanowiły one kontynuację ogólnej akcji w skali całej Wspólnoty zorganizowanej na wiosnę w Brukseli przez COPA. Postulaty wysuwane w czasie tych demonstracji przez farmerów zachodnioeuropejskich zostały uwzględnione w ostatecznych decyzjach Rady dotyczących cen produktów mlecznych (ceny, wbrew sugestiom Komisji, nie uległy obniżce). Równie gwałtowny przebieg miały liczne demonstracje producentów rolnych, które odbyły się zarówno w Brukseli, jak i w stolicach innych państw członkowskich Wspólnoty w 1971 r., a więc już po przedłożeniu przez Komisję tzw. II planu Mansholta, dotyczącego reform strukturalnych w rolnictwie Wspólnoty. Demonstranci, wskazując na pogłębiającą się już od dłuższego czasu rozpiętość pomiędzy cenami produktów rolnych i stale rosnącymi cenami wyrobów przemysłowych, domagali się podwyżki cen interwencyjnych na artykuły rolne. Presja ze strony grup nacisku, zarówno krajowych, jak i COPA, była tym razem bardzo silna, czego dowodem może być m.in. fakt, że Rada w swych decyzjach wzięła pod uwagę ich żądania, choć w ograniczonym zakresie. Podobny charakter miały również demonstracje producentów rolnych zorganizowane pod koniec lat dziewięćdziesiątych i związane ze skutkami z tzw. choroby wściekłych krów.

    Krajowe grupy nacisku mogą też oddziaływać na politykę Rady za pośrednictwem COREPER i stałych przedstawicielstw. Nawiązanie stosunków z COREPER pozwala bowiem grupom nacisku na włączenie się do pracy grup roboczych Komitetu i Rady przez wysyłanie raportów, dokumentacji oraz stosowanie innych dostępnych środków wywierania presji. Szczególnie ścisłe kontakty pomiędzy przedstawicielami tych grup a COREPER i członkami stałych przedstawicielstw poszczególnych państw członkowskich UE nawiązały krajowe grupy Niemiec, Włoch i Luksemburga, chociaż grupy nacisku z innych krajów także uważają ten kanał za bardzo ważny i stosunkowo skuteczny.

Grupy nacisku a inne organy UE 

     Poza trzema przedstawionymi powyżej instytucjami UE przedmiotem zainteresowania grup nacisku są również, aczkolwiek w daleko mniejszym stopniu, Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów. Komitety te są organami doradczymi UE. Pierwszy z nich reprezentuje różne dziedziny życia społeczno-gospodarczego, a drugi – władze regionalne państw członkowskich.

     Regulamin wewnętrzny Komitetu Ekonomiczno-Społecznego przewiduje możliwość reprezentacji międzynarodowych grup nacisku na plenarnych posiedzeniach Komitetu, chociaż tylko w charakterze obserwatora. Dzięki temu postanowieniu przedstawiciele wielu grup nacisku, zarówno centralnych – UNICE, Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych, COPA – jak i branżowych, są zapraszani na posiedzenia plenarne Komitetu. Grupy mogą też nadsyłać swoje opinie w sprawach rozstrzyganych przez Komitet. Opinie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego nie mają jednak charakteru wiążącego dla Komisji Europejskiej i Rady Unii, co tym samym obniża skuteczność oddziaływania grup reprezentowanych w Komitecie. Wraz ze wzrostem aktywności europejskich grup nacisku Komitet przestał być jedynym reprezentantem grup interesów w Brukseli, a jego rola jest w praktyce niewielka. Długi okres wypracowywania opinii i niewielki wpływ opinii Komitetu na ostateczny kształt wspólnotowych aktów prawnych skłaniają coraz to bardziej liczne grupy nacisku w stronę lobbingu bezpośredniego, postrzeganego jako bardziej skuteczna forma oddziaływania na procesy decyzyjne w UE.

     Komitet Regionów ma zapewniać reprezentację interesów regionalnych i lokalnych na forum UE. Powstałe ostatnio liczne grupy nacisku reprezentujące interesy regionalne i społeczności lokalne współpracują z Komitetem Regionów. Prawdopodobnie jego rola będzie się stopniowo zwiększać w miarę rozszerzania się zakresu i instrumentów polityki regionalnej UE.

     Natomiast Trybunał Sprawiedliwości ze względu na swój status prawny jest trudno dostępny dla lobbingu. Nie znaczy to jednak, że nie istnieją określone kanały współpracy niektórych grup nacisku (ochrona środowiska, organizacje kobiece) z tą instytucją.

Krystyna Michałowska-Gorywoda