Established 1999

REGULACJE LOBBINGU

11 październik 2010

Państwo to ja

Społeczne postrzeganie lobbingu występuje w pewnym kontekście ustrojowym, instytucjonalnym, społecznym i kulturowym, jaki tworzy w Polsce nasilenie przestępczości korupcyjnej polegającej m.in. na nadużywaniu funkcji publicznych przez część elit władzy politycznej i administracyjnej. Na różnego rodzaju naciski narażeni są również parlamentarzyści – pisze Krzysztof Jasiecki.

Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora ustanawia jawny rejestr korzyści, prowadzony dla posłów przez marszałka Sejmu, a dla senatorów przez marszałka Senatu. Posłowie i senatorowie zobowiązani są m.in. zgłaszać do odpowiedniego rejestru informacje o stanowiskach i zajęciach wykonywanych w administracji publicznej i w instytucjach prywatnych za wynagrodzeniem i bez wynagrodzenia, a także o działalności zawodowej, prowadzonej na własny rachunek. Powinni także informować o faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego, o darowiznach od podmiotów krajowych i zagranicznych (jeżeli ich wartość przekracza 50% najniższego wynagrodzenia), o wyjazdach krajowych i zagranicznych (jeżeli nie są finansowane ze środków własnych zgłaszającego), o innych uzyskanych korzyściach, których wartość przekracza 50% najniższego wynagrodzenia, u udziale w organach fundacji, spółek prawa handlowego lub spółdzielni, również w wypadku nieodpłatnego pełnienia funkcji.


Fakt zgłoszenia informacji do rejestru nie zwalnia od odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków określonych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a więc rezygnacji z pewnych funkcji i stanowisk oraz wskazania form działalności gospodarczej. Poza zgłoszeniem określonych informacji do publicznego rejestru korzyści posłowie i senatorowie składają oświadczenie o stanie majątkowym, co jako normę w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne wprowadziła jeszcze „mała konstytucja” z 1992 roku. Zakres przedmiotowy oświadczeń, procedurę ich składania, zasady postępowania z oświadczeniami oraz sankcje określają odpowiednie artykuły ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Niezłożenie oświadczenia o stanie majątkowym może powodować odpowiedzialność regulaminową oraz utratę, do czasu złożenia oświadczenia, prawa do uposażenia, a także utratę w danym roku prawa do uposażenia dodatkowego, czyli rocznej premii; natomiast podanie nieprawdy w oświadczeniu pociąga za sobą odpowiedzialność na podstawie kodeksu karnego.


Propozycje prawnego uregulowania zasad dotyczących lobbingu. Postulaty wprowadzenia norm prawnych regulujących lobbing pojawiają się – nie tylko w Polsce – najczęściej przy okazji ujawniania tzw. afer, zwłaszcza występujących na styku biznesu i polityki. Jednym z najbardziej spektakularnych impulsów tego rodzaju stała się w Polsce „sprawa Grabka”, w tym m.in. niejasności w procesie podejmowania decyzji przez rząd, posługiwania się ekspertyzami z niejasnego źródła itp. Dla przeciwdziałania tego rodzaju sytuacjom przedsiębiorcy skupieni w Polskiej Radzie Biznesu (PRB) wysunęli propozycję prawnej regulacji lobbingu gospodarczego. Uznali, że w tym zakresie „nawet pewna nadregulacja będzie (…) zdecydowanie mniej szkodliwa niż brak takich regulacji”.


Chodzi o wprowadzenie uznanych i jawnych zasad kontaktowania się przedsiębiorców z przedstawicielami administracji publicznej wszystkich szczebli, parlamentu oraz samorządu terytorialnego. Zasady te, według PRB, powinny m.in. określać sposób monitorowania urzędowych kontaktów biznesu i władzy (np. poprzez notatki służbowe) oraz ustalać reguły odbywania spotkań z politykami, tak by nie odbywały się one w sposób tajny.


Zgodnie z tą propozycją interesy przedsiębiorców powinny reprezentować organizacje biznesowe będące naturalnym partnerem administracji i zajmujące się postulatami o szerszym zasięgu, a nie jednostkowymi interwencjami. Rada zaproponowała też, aby na wzór parlamentarnej komisji etyki powołać podobne ciało oceniające z jednej strony urzędników i członków rządu, z drugiej natomiast postępowanie przedstawicieli organizacji biznesu i lobbingu. Organizacje przedsiębiorców występujące w imieniu swoich członków i reprezentujące ich na zewnątrz powinny być odpowiedzialne za ekspertyzy, analizy i informacje, które firmują. Wiąże się to z koniecznością zmian systemu naboru do tych organizacji, a także zasad oceny członków, aby można było eliminować nieuczciwych.


Dla realizacji tych postulatów PRB zaproponowała powołanie rady przedsiębiorczości skupiającej wszystkie organizacji gospodarcze i biznesowe w Polsce. Celem rady miałoby być powołanie reprezentacji uprawnionej do wypowiadania się w sprawach środowisk biznesowych. Równocześnie PRB po raz kolejny przypomniała, że głównym źródłem negatywnych zjawisk na styku polityki i biznesu jest zbyt duży zakres ingerencji państwa w gospodarkę, w tym regulacji, zezwoleń, koncesji, specjalnych ograniczeń oraz przepisów i wyjątków od tych przypisów. Dotyczy to nie tylko prywatnego biznesu. W znacznie większej skali odnosi się to do przedsiębiorstw państwowych, które na co dzień korzystają z nieuzasadnionych przywilejów. To niebezpieczny rodzaj patologii, gdyż pod pretekstem ochrony interesu publicznego, przyznaje je administracja państwowa. Głównym lobbystą staje się wtedy państwo, które jest zarówno właścicielem, jak i prawodawcą.


Na inne aspekty lobbingu zwracają uwagę propozycje zmian legislacyjnych formułowane w środowiskach akademickich. Wyrażany jest pogląd, że m.in. w celu lepszego zabezpieczenia neutralności politycznej urzędników należy uregulować prawnie zasady współdziałania lobbingu z parlamentarzystami i wysokimi urzędnikami rządowymi, w tym sprecyzować ustawowy zakaz używania wszelkich nieprzewidzianych prawem wpływów polityków na treść wykonywania obowiązków służbowych urzędników. Prawo powinno też wyraźniej formułować zakaz kierowania się prywatnymi lub lobbystycznymi interesami przez parlamentarzystów. Potrzebne jest również wyraźne identyfikowanie źródeł pochodzenia informacji, opinii i analiz, docierających do organów rozstrzygających sprawy publiczne, a także rejestr lobbystów w parlamencie.


Z kolei z inicjatywy wspomnianego wcześniej nieformalnego zespołu do spraw udziału organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym zgłaszane są projekty ustaw zmierzające do regulacji dostępu do informacji legislacyjnej. Nowym przykładem tego rodzaju propozycji są założenia ustawy regulującej dostęp do informacji w organach władzy publicznej, które zostały przedstawione podczas konferencji Jawność procesów decyzyjnych w Polsce – dialog, lobbying, informacja zorganizowanej w Sejmie 16 lutego 1999 roku przez klub parlamentarny Unii Wolności, Instytut Lecha Wałęsy, Klub 500, Polską Fundację Promocji i Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw oraz USAID GEMINI Small Business Project.


W założeniach przyjęto, że celem ustawy jest stworzenie przejrzystych i spójnych zasad dotyczących informowania o przebiegu procesów decyzyjnych w organach władzy publicznej oraz udziału w nich grup interesów. U jej podstaw leży przekonanie, „iż zasadniczą metodą kontroli wzajemnych powiązań i zależności na styku polityki organów władzy oraz gospodarki jest wprowadzenie powszechnego dostępu do informacji o działaniach organów publicznych, stanowiących prawo, nadających przywilej (uprawnienie) wybranym osobom lub grupom (instytucjom, przedsiębiorstwom, branżom) lub ograniczających prawa wybranych osób (nakładających szczególne obowiązki)”.


Dla potrzeb proponowanej regulacji sformułowana został opisowa definicja przedmiotu lobbingu w Polsce. Zgodnie z nią lobbing jest to „każde działanie, którego celem jest wywarcie wpływu na organy publiczne, w szczególności w zakresie: stanowienia praw; kształtowania polityki państwa, przyjmowanie planów lub programów strategicznych, w tym również lokalnych; rozstrzygania sporów, z wyłączeniem sporów rozstrzyganych przez organy wymiaru sprawiedliwości; mianowania na stanowiska; wydawania koncesji, licencji, zezwoleń; zawierania umów; przyznawania kontyngentów lub dotacji; zwalniania lub ograniczania obowiązków publicznoprawnych; gwarantowania kredytów oraz wydawania innych decyzji administracyjnych”.


Przywoływany projekt ustawy przewiduje również m.in. nałożenie obowiązku upubliczniania z wyprzedzeniem informacji przez administrację rządową i samorządową (przygotowywane projekty aktów prawnych, wydane decyzje przyznające szczególne uprawnienia, procedury konsultacyjne i decyzyjne itd.) oraz obowiązku publikacji określonych informacji (z wyłączeniem objętych tajemnicą państwową lub godzących w porządek prawny). Założenia projektu przewidują także wprowadzenie formalnych konsultacji środowiskowych i społecznych projektów aktów prawnych, przyznawanie szczególnych uprawnień przez organy władzy publicznej, a także obowiązku informowania o osobach piastujących funkcje publiczne (dane osobowe, zakres obowiązków itp.).


W podobnym kierunku zmierzają także inne propozycje stwarzania możliwości opiniowania przez zainteresowane jednostki i grupy interesów decyzji organów władzy publicznej w Polsce. W takim kontekście proponuje się m.in. wprowadzenie określonych reguł prawnych do procedury podejmowania aktów administracyjnych i ustaw poprzez rozsyłanie projektów aktów normatywnych, istotnych dla określonych grup, do przedstawicieli rządu w terenie, zobowiązanie wojewodów do zbierania i przekazywania autorom projektów wszystkich zgromadzonych opinii i wniosków.


Koncepcje środowiskowej samoregulacji lobbingu. Regulacje zachowań osób zaufania publicznego lub propozycje prawnego precyzowania zasad rzecznictwa interesów mają charakter legislacyjny, wysoce sformalizowany i upolityczniony. Ich wspólnym mianownikiem jest podejmowanie prób rozwiązania zagadnień związanych z oddziaływaniem lobbystów na przedstawicieli organów władzy publicznej za pomocą instrumentów politycznych (tworzenie procedur wypracowywania i podejmowania decyzji, powoływanie komisji etycznych wewnątrz organów władzy itp.).


Część polskich lobbystów wysuwa inne propozycje regulacji tej problematyki. Jak sugerował jeden z nich „niezłym pomysłem byłoby wprowadzenie kodeksu etycznego, obowiązującego firmy działające w branży i administrację. Może on np. regulować wielkość przyjmowanych podarunków i obligować do ujawnienia grup interesów, które się reprezentuje”. Takie podejście w kategoriach środowiskowej samoregulacji nawiązuje przede wszystkim do tradycji państw anglosaskich wyróżniających się przyjmowaniem profesjonalnych kodeksów etycznych, które mają charakter kodyfikacji wspólnych wartości członków organizacji zawodowych lub firm (Codes of Ethics, Codes of Conduct, Codes of Practice). W latach 90. praktyka ta upowszechniła się znacząco w innych państwach i obecnie wprowadzanie oraz stosowanie kodeksów etycznych stało się jednym z elementów kształtowania wizerunku firmy lub środowiska zawodowego, także w biznesie międzynarodowym. W zakresie lobbingu przykładami takich samoregulacji środowiskowych są m.in. Guidelines for Professional Conduct zaakceptowany przez członków American League of Lobbyists (ALL) w 1987 roku lub A Code for Coduct for Lobbyist przyjęty w instytucjach Unii Europejskiej w 1194 roku.


Jednak w Polsce tylko nieliczne firmy i organizacje mają kodeksy etyczne. W tej grupie znajdują się m.in. ABB, Business Centre Club, dziennikarze (międzynarodowe zasady etyki dziennikarskiej, dziennikarski kodeks obyczajowy, kodeks etyczny dziennikarza PAP, karta etyczna mediów, zasady etyczne dziennikarzy telewizyjnych), Krajowa Izba Biegłych Rewidentów (kodeks etyki zawodowej biegłych rewidentów), Krajowa Izba Gospodarcza, Naczelna Izba Lekarska (kodeks etyki lekarskiej), Międzynarodowe Stowarzyszenie Reklamy w Polsce, Związek Banków Polskich (kodeks dobrej praktyki bankowej), Związek Radców Prawnych (zasady etyki zawodowej radcy prawnego).


 



Wybrane akty prawne regulujące zachowania osób zaufania publicznego


Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.


Regulamin Sejmu RP


Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora


Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby publiczne (tzw. ustawa antykorupcyjna)


Ustawa o służbie cywilnej


Kodeks postępowania administracyjnego



Przepisy kodeksu karnego, dotyczące karalnych zachowań funkcjonariusz publicznych


Przepisy aktów prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym jak i wewnętrznym, dotyczące poszczególnych organów publicznych

W wydaniu 9, maj 2000 również

  1. OKIEM SOCJOLOGA

    Bicz z piasku
  2. JAKA PŁACA?

    Widmo populizmu
  3. NAD SZPREWĄ

    Odsetki od odsetek
  4. RECENZJA

    Europejski niezbędnik
  5. SUPERMARKETY METRO AG

    Handel i integracja
  6. SUPERMARKETY METRO AG

    Handel i integracja
  7. DYPLOMACJA

    Proporcje składników
  8. DYPLOMACJA

    Proporcje składników
  9. SEJMOWE ŻYCIE

    Na dwóch etatach
  10. BLASKI I CIENIE

    Wszystko dla klienta
  11. DECYZJE I ETYKA

    Dwa rodzaje odpowiedzialności
  12. SZTUKA MANIPULACJI

    Makiawelizm
  13. PUNKTY WIDZENIA

    Trzeba mieć pomysł
  14. PUNKTY WIDZENIA

    Lobby na rzecz stabilizacji
  15. WIDZIANE Z WYSPY

    Irlandzki boom
  16. ARCHIWUM KORESPONDENTA

    Królowa lobbystką
  17. SEMANTYKA

    Indiański bigos
  18. UMYSŁ LIDERA

    Szukanie rozwiązań
  19. REGULACJE LOBBINGU

    Państwo to ja
  20. PROSTO Z BRUKSELI

    W labiryncie
  21. POLSKA GOSPODARKA

    Atuty do wygrania