Dr EVA BEDNARSKA

Korespondencja z Toronto

Dla społeczeństw krajów postkomunistycznych lobbing jest słowem nieznanym. Najlepszy klimat do tego rodzaju działalności okazał się w Czechach i na Węgrzech. Prawidłowy rozwój lobbingu w Polsce będzie nie tylko dowodem istnienia rozwiniętej demokracji: znajomość jego zasad stanie się konieczna do poruszania się w Brukseli. I z tego właśnie powodu wszyscy uczestnicy lobbingu powinni uczyć się profesjonalizmu, eliminować partykularne interesy i przede wszystkim stosować czyste reguły gry.

Europa Środkowa i Wschodnia

Idea lobbingu skończyła się w tych krajach po II wojnie światowej, z chwilą zaistnienia nowego ustroju, zniesienia demokracji, wprowadzenia monopolistycznej kontroli rządu i partii. Rozkwitły „załatwiania” i korupcja – zjawiska niemające nic wspólnego z interesami kraju, a nawet z interesami danej grupy społecznej czy zawodowej.

Lobbing polityczny był niemożliwy, lobbing gospodarczy, wobec rewelacyjnej koniunktury i wskaźników makroekonomicznych przewyższających osiągnięcia kapitalizmu, niepotrzebny. Za lobbing światopoglądowy szło się do więzienia. Pozostawał tylko, i to w szczątkowej wersji, lobbing kulturalny. Polegał on jednak bardziej na wpływaniu na decyzje organizacyjne poszczególnych urzędników, niż na decyzje legislacyjne państwa. Kontakt z parlamentarzystami nikomu nie przychodził na myśl, bo nie mieli oni najmniejszego wpływu na ustawodawstwo.

Pewne pole do działania miały niektóre grupy zawodowe. Wytworzyła się jednak kuriozalna sytuacja. Były grupy wytypowane przez państwo na „sztandarowych budowniczych dobrobytu”, np. górnicy. Były grupy, o których interesy dbano z zasadniczych przyczyn, jak siły porządkowe. Lobbing był im niepotrzebny. Były grupy wolnych zawodów – lekarze, adwokaci, architekci, których żądania nie groziły naruszaniem podstaw ustroju, a więc można było zgadzać się na rzadko wysuwane przez nich postulaty. Reszta nie liczyła się – nie mogła, nie chciała zmieniać rzeczywistości lub było jej to obojętne.

W Europie obozu socjalistycznego najwięcej do powiedzenia miał urzędnik i działacz partyjny, a nie politycy. Tych ostatnich po prostu nie było, a to właśnie oni są głównym celem lobbystów.

Sytuacja zaczęła zmieniać się 10 lat temu. Nie wdając się w analizowanie znanych wszystkim faktów, wystarczy stwierdzić, że grupami nacisku stały się przede wszystkim związki zawodowe. Dopiero potem do głosu zaczęły dochodzić poszczególne grupy społeczne i nowa, tworząca się kadra polityczna zetknęła się z postulatami odnoszącymi się do spraw gospodarczych i światopoglądowych. Powstaje pytanie, na ile można uznać to za działalność lobbingową?

W większości krajów postkomunistycznych pojawili się inwestorzy i konsultanci. Zarówno cudzoziemcy, jak i ci, którzy wrócili po dłuższych pobytach zagranicznych w rodzinne strony. Kontakty z urzędnikami i to na wysokim szczeblu stały się regułą. To oni mieli koncepcję przebudowy gospodarczej, która musiała oprzeć się na nowych regułach prawnych. Ponieważ wszyscy uczyli się wszystkiego od początku, większość przepisów, ustaw albo nie uwzględniała rzeczywistości, albo błędnie ją interpretowała. Stałe więc konsultacje zagranicznych inwestorów z urzędnikami i członkami parlamentów okazały się niezbędne do tego, aby działalność biznesowa w ogóle mogła ruszyć z miejsca.

Należało więc nawiązać tysiące kontaktów i podtrzymywać je, co okazało sie trudne ze względu na brak czasu i trudności lingwistyczne. W niektórych więc krajach pojawiły się nieliczne, najwyżej kilkuosobowe biura oferujące pośrednictwo między daną firmą a administracją rządową. Niektóre tworzone były przez cudzoziemców, inne powstawały lokalnie. Najlepszy klimat do tego rodzaju działalności okazał się w Czechach i na Węgrzech.

Lobbing w Polsce

Ponieważ państwo, podejmując decyzje ekonomiczne, musi niejednokrotnie tworzyć nowe regulacje prawne, partnerami do dyskusji stają się posłowie na Sejm. Trzeba więc odpowiedzieć na pytania: na jakich zasadach zaczyna funkcjonować polski lobbing i kto jest lobbystą oraz jak winni zachowywać się wobec tego zjawiska posłowie?

W Polsce nie ma jeszcze indywidualnych lobbystów. Natomiast można powoli mówić o lobbingu prowadzonym przez różne organizacje, m.in. Business Centre Club czy Polską Radę biznesu. Szczególnie aktywny jest BCC. Ukrócił on niektóre zamiary rządowe odnośnie podatków i przetargów publicznych, a także stworzył stały zespół zajmujący się problematyką lobbingową.

Bardzo aktywne są związki zawodowe, w przeważającej jednak części ich postulaty nie uwzględniają zasad wolnorynkowych. Koncentrując się na obronie zatrudnienia i utrzymaniu państwowych dotacji, nie są w stanie dostrzec innych sposobów ochrony swych interesów, nadto bardzo często nie liczą się z kontekstem ogólnokrajowym.

Polski lobbing na razie zaczyna charakteryzować się krzykiem, partykularyzmem i brakiem profesjonalizmu. Nie oznacza to jednak, że sytuacja nie zmieni się i za kilka lat będzie tu lobbing, niekoniecznie w stylu amerykańskim, ale z pewnością naśladujący działania lobbingu Unii Europejskiej.

Zaczyna powoli mówić się o ustawie lobbingowej. Przy jej tworzeniu trzeba jednak określić podstawę, na której będzie się opierać. Może to być albo podstawa konstytucyjna, jak w przypadku ustawy amerykańskiej, albo założenie, że istnienie potrzeba profesjonalnej informacji dostarczanej właśnie przez lobbing. Dyskusyjną kwestią jest też definicja.

Nie ma jeszcze w Polsce tradycji stałego kontaktowania się w kuluarach sejmowych z wybranymi posłami i senatorami. Wymienione organizacje nie są lobbystami w czystym tego słowa znaczeniu, bowiem nie otrzymują od nikogo honorarium. Z parlamentarzystami coraz częściej szukają kontaktu przedstawiciele różnych grup nacisku. Istnieje taka potrzeba i zjawisko będzie się nasilać. I już teraz należy rozstrzygać kwestie, kiedy mamy do czynienia z partykularyzmem, kiedy z arogancją i próbą korupcji, a kiedy z lobbingiem torującym sobie właśnie drogę w polskiej demokracji.

Trzeba więc już spróbować, na podstawie doświadczeń innych krajów, określić kryteria lobbingu obowiązujące obie strony. Przede wszystkim należy sobie uświadomić, że administracja rządowa musi liczyć się z interesami poszczególnych grup społecznych, a nie zawsze jest w stanie właściwie ocenić sytuację. Konieczna jest więc informacja i ekspertyza z zewnątrz – a więc to, co zwykle lobbysta dostarcza parlamentarzystom.

Tak więc rekomendacje w odniesieniu do lobbystów są następujące:

·         uznać za lobbystę zarówno osobę indywidualną, jak i organizację postulującą, na podstawie znajomości zagadnienia, wprowadzenie nowej legislacji lub jej modyfikację dotyczącą problematyki gospodarczej, światopoglądowej, kulturalnej,

·         informacje muszą być profesjonalne, pomagające w określeniu problemu, monitorowaniu prac legislacyjnych i powinny być przekazywane na bazie stałych i jawnych kontaktów.

Dodatkowym dowodem wiarygodności lobbysty winien być brak partykularyzmu, brak konfliktu interesów, jak i specjalizacja w wybranej problematyce. Lobbysta nie powinien identyfikować się z klientem, ale z szerzej pojętym interesem regionu czy kraju. Kontakt powinien odbywać się głównie na terenie Sejmu i w biurach wyborczych.

Zawsze dyskusyjne jest ustalenie procedur dotyczących kontroli czy identyfikacji lobbystów. Wydaje się, że istniejący w wielu krajach rejestr spełnia swoje zadanie. Toteż ktoś, kto zaczyna większość swego profesjonalnego czasu spędzać w Sejmie, winien otrzymać stałą przepustkę roczną lub półroczną (odnawialną) po wskazaniu:

·         swoich danych osobowych,

·         przedmiotu lobbingu,

·         określenia czyje interesy reprezentuje,

·         nazwisk parlamentarzystów, z którymi się kontaktował lub zamierza to robić,

·         form lobbingu – dokumentacja, ekspertyzy, petycje etc.,

·         liczby spotkań.

Lobbysta powinien też podpisać klauzulę o zachowaniu tajemnicy i niekopiowaniu, nie mówiąc już o rozpowszechnianiu, otrzymywanych materiałów.

W chwili obecnej za wcześnie jest na wprowadzenie, jako elementu kontroli, informacji o otrzymanym honorarium, bo wtedy wykluczy się organizacje działające we własnym imieniu. Wydaje się wręcz, że wysokość wynagrodzenia jest sprawą drugorzędną. Warto natomiast wiedzieć, czy dany lobbysta częściowo tylko poświęca swój czas na lobbing (firmy prawnicze), czy reprezentuje czyjeś interesy permanentnie (konsultanci lub rzecznicy).

Sprawą dyskusyjna jest też żądanie od lobbystów informacji o prezentach dawanych posłom. Po pierwsze dlatego, że z góry należy wykluczyć wszelką próbę przekupstwa, do którego i tak nikt się nie przyzna. Po drugi dlatego, że długo jeszcze w Polsce nie będzie takich możliwości jaki w innych krajach, gdzie praca dla rządu jest oparta głownie na kontraktach i można okrężną, ale legalną drogą uzupełnić braki personelu parlamentarnego, z czego skwapliwie korzystają lobbyści finansujący zatrudnienie asystentów i konsultantów. Po trzecie dlatego, że w Sejmie istnieje już rejestr korzyści materialnych otrzymywanych przez posłów

Natomiast należy rozważyć kwestię, czy współpracujący z posłem czy senatorem lobbysta może brać udział w posiedzeniach poszczególnych komisji sejmowych, jak to ma miejsce np. w Stanach Zjednoczonych. A także to, czy i w jakim stopniu lobbysta może reprezentować czyjeś interesy w formie postulatów wobec kandydatów podczas wyborów.

Parlamentarzysta wobec lobbingu

Przede wszystkim poseł musi zaakceptować fakt istnienia lobbingu jako jednego z aspektów demokracji. Nie może więc odmówić kontaktu z lobbystą. Może natomiast, jeśli sprawa będzie kolidować z jego zobowiązaniami parlamentarnymi, skierować lobbystę do innego posła lub senatora.

Zalecane jest dążenie do specjalizowania się w wybranych zakresach lobbingu. Zwiększa to skuteczność i wiarygodność działań. W żadnym wypadku nie można dopuścić do konfliktu interesów. Dlatego też przedmiot lobbingu powinien być zgodny z interesami okręgu wyborczego. Można nawet zastanowić się nad wprowadzeniem zasady, że również lobbysta powinien reprezentować okręg wyborczy parlamentarzysty. Trzeba jednak to najpierw dokładnie przetestować.

Niewątpliwie taka zasada pomoże posłowi uniknąć wielu zarzutów, z drugiej strony będzie to swego rodzaju restrykcja stanowiąca przeszkodę w realizowaniu szeroko pojętych interesów kraju.

Każdy kodeks postępowania etycznego musi być oparty na jasnych regułach i wystrzegać się niepotrzebnej drobiazgowości. W przypadku lobbingu należy walczyć z korupcją, z partykularyzmem. Nie można natomiast mnożyć restrykcji i demonizować. Uwaga ta odnosi się głównie do lobbingu socjalnego. Nie wydaje się, aby najbardziej nawet wystawna kolacja czy butelka szlachetnego koniaku skorumpowały parlamentarzystę.

Rozwój lobbingu w Polsce jest nieunikniony, jeśli chce się umacniać demokratyczne zasady życia społecznego. Problemem jest więc takie ukierunkowanie lobbingu, aby wydobyć z niego tylko najlepsze cechy służące rzeczywiście powszechnym interesom.

Polska, jak i pozostałe kraje postkomunistyczne, ma do zwalczania zbyt wiele naleciałości, niedomówień, podejrzeń. W tej części Europy bardziej niż gdzie indziej lobbing może być synonimem korupcji. Istotne jest więc nie tylko czytelne zdefiniowanie lobbingu, właściwe jego tworzenie, ale również określenie sankcji i determinacja w ich egzekwowaniu wtedy, kiedy ustanowione zasady zostaną złamane.

Eva Bednarska
Toronto