MARCIN JAKUBOWSKI
ANDRZEJ KACZOROWSKI
Kancelaria Prawnicza

W Polce podstawową formą lobbingu są działania podejmowane jednorazowo dla załatwienia konkretnej sprawy, prowadzone bezpośrednio przez same grupy interesów – tym skuteczniejsze im grupa taka jest silniejsza ekonomicznie, mogąca działać opiniotwórczo, wpływać na elektorat, dysponować lepszym dostępem do osób sprawujących władzę i mogących istotnie wpływać na procesy decyzyjne.

Jednak poza osobami mogącymi i starającymi się pomóc „załatwić sprawę” ad hoc powstała grupa osób zajmująca się zawodowo i zarobkowo pośrednictwem pomiędzy światem polityki oraz organami publicznymi, a grupami interesów. Osoby takie funkcjonują jako rozmaici doradcy, eksperci, konsultanci poszczególnych grup interesów, albo też świadczą dla nich usługi lobbingowe „z zewnątrz”, niezależnie od tego, jak są one nazywane i w jaki sposób rozliczane pomiędzy oboma stronami.

Dla pełnego obrazu, poza lobbingiem ad hoc i lobbingiem profesjonalnym, warto wspomnieć o rosnącej roli lobbingu „partyzanckiego”, w szczególności polegającego na blokowaniu dróg, zajmowaniu obiektów publicznych, czy niszczeniu cudzej własności. Nie wydaje się jednak możliwe ujęcie tego rodzaju działań – z natury rzeczy podejmowanych bez troski o obowiązujący porządek prawny, czy wręcz ze świadomością naruszania prawa – w normach ustawy o lobbingu. Trudno również sobie wyobrazić uregulowanie takich zachowań w przepisach jakiejkolwiek innej ustawy, z wyjątkiem może prawa o wykroczeniach lub prawa karnego.

Należy mieć na uwadze, iż powstała i funkcjonuje sieć wzajemnych powiązań i zależności na styku polityki, organów władzy oraz gospodarki i żadne zakazy, nawet poparte poważnymi sankcjami, nie będą w stanie tego zmienić, skutecznie ukrócić, czy zabronić.

Wprowadzenie sankcji karnej nie powinno być zatem zamiarem projektowanej regulacji. Nie powinno być również jej celem stworzenie wyczerpującego zbioru (systemu) przejrzystych, powszechnie znanych i szanowanych reguł w zakresie stanowienia prawa i podejmowania decyzji administracyjnych. Niezależnie bowiem od tego, jak bardzo wskazane byłoby stworzenie takiego zbioru, wydaje się, iż przyjęty kierunek w legislacji, indywidualizujący procedury w poszczególnych dziedzinach (np. Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa, Kodeks celny, Ustawa o zamówieniach publicznych) skutecznie zamyka drogę do wprowadzenia wspólnych reguł.

Ponadto reguły takie muszą przede wszystkim wynikać z zaakceptowanych norm społecznych, to zaś wymaga upowszechnienia pewnych wzorców zachowań, a więc dotyczy kwestii rozpatrywanych bardziej w kategoriach etycznych niż prawnych. Przy czym możliwości i zasady wywierania wpływu na treść i zakres stanowionego prawa i podejmowanych decyzji w znacznej mierze nie dają się wyczerpująco opisać i unormować. Istnieje nieograniczona liczba sposobów przedstawiania i załatwiania własnych spraw, a zwłaszcza argumentowania i przekonywania o ich słuszności.

U podstaw proponowanej regulacji leży przekonanie, poparte zebraną wiedzą oraz doświadczeniem, iż zasadniczą metodą kontroli wzajemnych powiązań i zależności na styku polityki, organów władzy oraz gospodarki jest wprowadzenie powszechnego dostępu do informacji o działaniach organów publicznych stanowiących prawo, nadających przywileje (uprawnienia) wybranym osobom lub grupom (instytucjom, przedsiębiorstwom, branżom) lub ograniczających prawa wybranych osób (nakładających szczególne obowiązki).

Na straży przestrzegania reguł uczciwości, poza normami prawnymi, powinny stać przede wszystkim normy społeczne, tzn. kontroli zachowań dokonywać powinna opinia publiczna tak, aby pod jej naciskiem skutecznie eliminowane były zachowania niepożądane, sprzeczne z elementarnymi zasadami przyzwoitości, odpowiedzialności, etyki. Ogromna tu rola działań edukacyjnych i informacyjnych, wymagających oczywiście czasu.

Cel i zakres ustawy

Celem ustawy jest stworzenie przejrzystych i spójnych zasad dotyczących informowania o przebiegu procesów decyzyjnych w organach władzy publicznej oraz udziału w nich grup interesów. Podstawowe zadanie to wpisanie regulacji lobbingowych w system obowiązujących rozwiązań, tak aby nie krzyżowały się ich zakresy, a jeżeli już, to aby były one ze sobą spójne i niesprzeczne.

W szczególności należy mieć tu na względzie przepisy: ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ustawy Prawo o stowarzyszeniach, ustawy o fundacjach, ustawy o związkach zawodowych, ustawy o organizacjach pracodawców, ustawy o izbach gospodarczych, ustawy Prawo o zgromadzeniach, ustawy o partiach politycznych, ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, przepisy kodeksu karnego (dotyczące karalnych zachowań funkcjonariuszy publicznych), a także przepisy aktów prawnych o charakterze tak wewnętrznym, jak i powszechnie obowiązującym, dotyczące poszczególnych organów publicznych. Trudność wynika przede wszystkim z faktu, iż wymienione regulacje dotyczą zarówno poszczególnych grup, struktur i branż, jak i różnych rodzajów działalności publicznej.

Przedmiotem projektowanej regulacji powinno być:

·        stworzenie podstaw zinstytucjonalizowanego, publicznego dostępu do informacji:

(a)    o przygotowywanych projektach aktów prawnych o charakterze ogólnym,

(b)   o prowadzonych postępowaniach zmierzających do przyznania szczególnych uprawnień (zezwoleń, ulg, koncesji) lub szczególnych obowiązków,

(c)    o wydanych decyzjach powodujących uprzywilejowanie jednych podmiotów względem innych, a także powodujących istotne konsekwencje finansowe, tak dla budżetu państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego,

(d)   o osobach wybieranych, powoływanych lub mianowanych na kierownicze stanowiska w organach władzy lub administracji publicznej;

·        określenie zasad konsultowania ze znaczącymi grupami interesów projektów aktów prawnych.

Wydaje się, że logicznym dopełnieniem przedmiotu proponowanej tu regulacji będzie opracowanie mechanizmu przyznawania szczególnych uprawnień (koncesji, kontyngentów), o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a liczba uprawnień, których można udzielić, jest mniejsza niż liczba zainteresowanych ich otrzymaniem. W zasadzie kwestia ta powinna być uregulowana odrębnie. Jednak dotychczasowe wieloletnie doświadczenia z prac nad projektem ustawy o koncesjonowaniu i kontyngentowaniu działalności gospodarczej pozwalają mocno wątpić w uchwalenie takiego aktu w dającej się przewidzieć przyszłości. Stąd niezbędna jest decyzja, czy stosownych zapisów, choćby w przepisach przejściowych, nie umieścić w proponowanej regulacji.

Można oczywiści rozważać szerszy zakres przedmiotowy regulacji i określenie w ustawie np. zasad zachowania osób pełniących funkcje publiczne i konsekwencji zachowań nieetycznych, obowiązku informowania o stanie majątkowym przed objęciem funkcji i po jej zakończeniu. Jednak, w naszej ocenie, nie jest to materia, która powinna znaleźć się w projektowanej regulacji. Zagadnienia wskazane powyżej w tym akapicie, jeśli znalazłyby się w ustawie, tylko pośrednio służyłyby celowi ustawy, a przede wszystkim znacznie zwiększyłyby objętość projektu.

Konieczność szczegółowego rozpisania zagadnień i niewątpliwa kontrowersyjność rozwiązań wpłynęłaby z pewnością na czas pracy nad projektem, a obszerność projektu stawiałaby pod znakiem zapytania jego zakończenie w ogóle. W drodze nowelizacji już obowiązujących przepisów można proponować objęcie rejestrem korzyści większej grupy osób (nowelizacja art. 12 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne).

Zasady ogólne

Dla osiągnięcia celów ustawy i właściwej interpretacji jej postanowień oraz nadania odpowiedniego kierunku przepisom wykonawczym, proponujemy wpisanie do ustawy następujących zasad:

·        dostęp do informacji związanych z przebiegiem procesu stanowienia prawa oraz wydawaniem decyzji przyznających szczególne uprawnienia jest powszechny, z wyłączeniem informacji objętych tajemnicą państwową lub handlową;

·        z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, przedstawianie projektów aktów normatywnych zainteresowanym grupom interesów i rozważenie ich opinii jest obowiązkiem organów władzy i administracji;

·        działalność lobbingową może prowadzić każdy, bez obowiązku uzyskiwania uprawnień, jak również jakiejkolwiek rejestracji tej działalności, z uwzględnieniem przepisów dotyczących form prawnych prowadzenia działalności gospodarczej.

Kwestią wyjściową, która powinna znaleźć się w przepisach ogólnych, jest określenie zakresu pojęcia lobbingu. Przy czym szczególnego rozważenia wymaga pozostawienie samego słowa lobbing lub użycie formy opisowej. Pojęcie to jest stosunkowo dobrze znane i powszechnie używane oraz – przynajmniej intuicyjnie – rozumiane. Jednocześnie – mimo możliwych zwrotów zastępujących – brak jest odpowiedniego, indywidualizującego, zwięzłego zamiennika w języku polskim.

Istnieje co najmniej kilka sposobów i możliwości wyjaśniania zakresu pojęcia lobbing. Można, tak jak niektórzy, uznać, że lobbing to wyłącznie działalność zawodowa – zawodowe pośrednictwo w przekonywaniu polityków lub urzędników do różnych koncepcji. Tym samym następuje wyłączenie z pojęcia lobbingu działań jednorazowych, ad hoc, prowadzonych bezpośrednio, czy też takich, za które lobbysta nie otrzymuje bezpośrednio wynagrodzenia. Można też starać się wprowadzić granicę pomiędzy lobbingiem a briefingiem, tzn. uznać, że działanie polegające na dostarczaniu politykom czy urzędnikom informacji, w tym o potrzebach różnych grup interesu, lobbingiem nie jest. Można też uznać, że lobbing to każda działalność zmierzająca do przekonywania do swych racji.

Dla potrzeb proponowanej regulacji zasadne wydaje się odstąpienie od powyższych rozważań, pomimo że są one ugruntowane w teorii, a tym samym odejście od definiowania możliwych form lobbingu oraz tego, kto może być lobbystą. Wydaje się, że próba sformułowania zamkniętej definicji naraża na powstanie pewnej luki prawnej. Proponujemy zatem, aby przyjąć, iż lobbing jest to każde działanie, którego celem jest wywarcie wpływu na organa publiczne w szczególności w zakresie:

·        stanowienia prawa,

·        kształtowania polityki państwa, przyjmowania planów lub programów strategicznych, w tym również lokalnych,

·        rozstrzygania sporów, z wyłączeniem sporów rozstrzyganych przez organ wymiaru sprawiedliwości,

·        mianowania na stanowiska,

·        wydawania koncesji, licencji, zezwoleń,

·        zawierania umów,

·        przyznawania kontyngentów lub dotacji

·        zwalniania lub ograniczania obowiązków publicznoprawnych,

·        gwarantowania kredytów

·        wydawania innych decyzji administracyjnych.

Celem wprowadzenia do ustawy tak sformułowanej definicji lobbingu jest przede wszystkim określenie ram informowania opinii publicznej o fakcie lobbowania w danej sprawie i o tym, kto jest lobbystą. Pozwoli to na łatwiejsza identyfikację grup interesów zabiegających o konkretne rozwiązania lub ich wycofanie. Mianem lobbysty określimy każdego, kto prowadzi działalność w zakresie określonym w definicji.