KRZYSZTOF JASIECKI

Zagadnienie to jest poruszane bardzo rzadko. Tym bardziej zatem trzeba odnotować ważną inicjatywę Instytutu Spraw Publicznych, który zorganizował w grudniu ub. r. konferencję „Finansowanie partii politycznych w Polsce: ocena dotychczasowych doświadczeń, wnioski na przyszłość”.

Konferencja składała się z dwóch części. Część pierwsza miała charakter opisowo-diagnostyczny. Główny temat najpierw naświetlali praktycy – przedstawiciele partii politycznych: Zbigniew Janas (UW), Aleksandra Miedlicka (RS AWS), Aleksander Bentkowski (PSL) oraz Leszek Samborski (UPR). Następnie regulacje tej problematyki w ustabilizowanych demokracjach referowali prof. Karl-Heinz Nassmacher i prof. Michael Pinto- Duschinsky (z Komisji ds. Finansów i Korupcji Politycznej Międzynarodowego Towarzystwa Nauk Politycznych) oraz dr H. Sickinger z Austrii. Tę część konferencji zamykała dyskusja panelowa na temat aktualnego systemu finansowania partii politycznych w Polsce i skuteczności jego kontroli z udziałem prof. Mirosława Wyrzykowskiego z Instytutu Spraw Publicznych, dr. Marka Chmaja z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, przedstawiciela prokuratury krajowej, a także Marcina Waleckiego z Uniwersytetu w Oksfordzie i Rafała Kasprowa z „Rzeczpospolitej”.

Natomiast część druga koncentrowała się na propozycjach działań praktycznych. Podczas jej obrad prezentowane były projekty dotyczące zmian trzech ustaw o wyborze prezydenta Rzeczpospolitej, o podatku dochodowym od osób fizycznych, o partiach politycznych, które referował poseł Ludwik Dorn kierujący podkomisją Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Projekty te były następnie komentowane przez wymienionych wcześniej ekspertów zagranicznych i krajowych z Uniwersytetu Warszawskiego: prof. Stanisława Gebethnera, dr. Tomasza Żukowskiego oraz posła Lecha Nikolskiego (SLD).

Wypowiedzi uczestników konferencji, jak i przekazane materiały wskazywały, że zagadnienie finansowania partii politycznych w Polsce dotyka fundamentów ustrojowych naszego państwa. Wpływa ono bezpośrednio na jakość życia publicznego, także poza polityką, ponieważ obrazuje stosunek do prawa, jak i określa standardy pozyskiwania środków potrzebnych do uczestnictwa w demokracji. Niestety, kwestia ta zaczyna być kojarzona z praktykami budzącymi wątpliwości prawne, polityczne i moralne. Szczególną uwagę w tym kontekście zwraca się na konstytucyjne gwarancje zasady jawności finansowania partii politycznych oraz związane z nią zasady sprawozdawczości finansowej oraz nadzoru ze strony organów państwa.

Jak wynika z opracowania M. Waleckiego, w finansowaniu partii politycznych w Polsce główny problem stanowią nie tyle regulacje prawne, co stosowana przez partie praktyka pozyskiwania funduszy bez ujawniania ich źródeł oraz uzależniania się od pieniędzy publicznych poprzez silne związki z administracją i przedsiębiorstwami państwowymi. Dochody partii bardzo się różnią w aspekcie źródeł pozyskiwania funduszy, jak i wysokości dochodu. Jednak raporty finansowe potwierdzają opinie dotyczące słabości bazy członkowskiej partii politycznych. Faktycznie składki członkowskie stanowią bardzo mały procent dochodów i zwykle nie mogłyby nawet pokryć kosztów prowadzenia biur krajowych (np. w 1987 r. według oficjalnych danych dochód ze składek członkowskich stanowił 0,29% całkowitego dochodu PSL, 3,39% UW i blisko 12% SdRP).

W konsekwencji rośnie znaczenie innych form wsparcia finansowego ze strony członków i sympatyków partii takich jak „podatek na rzecz partii” lub „składki” opłacane przez kandydatów w okresie kampanii wyborczych. Wewnętrznym „podatkiem” na rzecz swojej partii objęci są często parlamentarzyści, osoby pełniące kierownicze stanowiska w administracji rządowej i samorządowej, radni wszystkich szczebli, członkowie zarządów i rad nadzorczych spółek skarbu państwa oraz członkowie rad nadzorczych kas chorych. W zależności od partii stosowane są „taryfy” pomiędzy 5 a 15% dochodu lub ustalone odgórnie kwoty np. radny jest zobowiązany przekazywać partii110 zł miesięcznie (być może ten właśnie mechanizm spowodował, że w 1998 r. dochód ze składek członkowskich osiągnął w RS AWS aż 99%).

W Polsce widoczne są zatem symptomy kształtowania się systemu, w którym polityka kadrowa na różnych szczeblach władzy w jakimś stopniu określana jest nie tylko przez lojalność wobec partii (co w połączeniu z kryteriami kompetencyjnymi jest praktyką powszechną w ustrojach demokratycznych), ale także ewentualny dochód odprowadzany na rzecz partii. W takim modelu państwa wszelkie protesty przeciwko jego nadmiernemu upolitycznianiu, zasadzie „podziału łupów”, tworzenia „państwa partyjnego”, rządów „starej” lub „nowej” nomenklatury itp. stają się jedynie pustymi frazesami zgłaszanymi głównie przy okazji kolejnych wyborów z intencją krytyki chwilowo rządzącej ekipy bez faktycznej intencji zmiany tego stanu rzeczy. Obawy tego rodzaju zdaje się potwierdzać ostatnio m.in. upolitycznienie samorządu terytorialnego (finanse, polityka kadrowa) i partyjny „podział łupów” w kasach chorych. W takiej perspektywie nie jest to już zagadnienie obchodzące wyłącznie liderów partyjnych, tym bardziej, że mówiąc eufemistycznie, nadzorowanie finansowania kampanii politycznych i kampanii wyborczych jest „dalekie od doskonałości”, co otwiera furtkę do rozmaitych interpretacji i domysłów kto i dlaczego chce okazać materialnie swoje preferencje partyjne.

Podczas konferencji wielokrotnie mówiono o nieprzestrzeganiu zasady jawności finansowania partii politycznych w Polsce. Zarówno partie, jak i donatorzy znajdują wiele możliwości obchodzenia regulacji dotyczących tych kwestii. Sprzyja temu brak organu nadzorującego finanse podmiotów politycznych i niedoskonałość uregulowań dotyczących m.in. zbiórek publicznych oraz darowizn niepieniężnych na rzecz partii politycznych. W Polsce nie istnieje sprawny i apolityczny organ nadzorujący finansowanie partii politycznych oraz komitetów wyborczych. Jest to sytuacja powodująca, że przedstawiana przez partie sprawozdawczość finansowa budzi liczne zastrzeżenia (zresztą nawet brak takiej sprawozdawczości, jak w przypadku „Samoobrony” Andrzeja Leppera, jest traktowana w kategoriach „znikomej szkodliwości społecznej” i nie spotyka się z żadną reakcją stosownych władz).

Wskazywano wielokrotnie na rozmaite rozwiązania umożliwiające ukrywanie darowizn, które powinny być publikowane w sprawozdaniach finansowych. Jaskrawym przejawem takich działań są chociażby zbiórki prowadzone w formie tzw. wykupu cegiełek. Analizy dotyczące tej formy finansowania wykazały, że w ponad 50% środków pozyskanych w ten sposób są to „cegiełki instytucjonalne”; duże pakiety cegiełek kupowane przez osoby prawne lub fizyczne, które zwykle chcą zachować anonimowość. Inną formą podobnych praktyk jest finansowanie partii przez podmioty trzecie. W Polsce większość partii jest powiązana personalnie bądź materialnie z fundacjami, z których część służy do obchodzenia przepisów dotyczących finansowania komitetów wyborczych (np. do pozyskiwania funduszy od podmiotów zagranicznych).

Przedstawiciel prokuratury krajowej zapewniał, że wypadki korupcji politycznej (jeżeli w ogóle występują) mają w Polsce przede wszystkim charakter jednostkowy i wiążą się raczej z łapówkami na rzecz konkretnych osób niż z wpłatami na konto ugrupowań politycznych. W dyskusji mówiono jednak o kształtowaniu się również innego podejścia do tej kwestii. Pojawiają się informacje, że niektóre rozstrzygnięcia przetargów w procedurach zamówień publicznych bywają warunkowane wpłatą na konto określonej partii lub organizacji (w dużych miastach w związku z decyzjami lokalizacyjnymi lub wykorzystaniem gruntu itp.). Z kolei w okresie wyborów parlamentarnych w 1997 r. media ujawniły praktykę wnoszenia znacznych opłat przez kandydatów na poczet kosztów kampanii (np. w Szczecinie 45 tys.), niekiedy nawet noszącą znamiona handlu wpływami, kiedy to ze sztabów niektórych ugrupowań docierały informacje o możliwości wykupienia miejsca na liście za odpowiednią opłatą.

W części poświęconej inicjatywom ustawodawczym zmierzającym do ograniczenia tego rodzaju negatywnych zjawisk przedstawione zostały propozycje podkomisji Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz komentarze ekspertów. Propozycje te generalnie zmierzają w kierunku: 1) ograniczenia wydatków na kampanie wyborcze i referendalne, 2) wprowadzenia merytorycznej kontroli finansów komitetów wyborczych i partii politycznych wraz z sankcjami za nieprzestrzeganie prawa, oraz 3) doprecyzowania sposobów pozyskiwania środków finansowych przez partie polityczne i komitety wyborcze.

Proponowano zatem m.in. wprowadzenie górnego limitu wydatków komitetów wyborczych kandydatów w wyborach prezydenckich na maksymalnie 20 mln złotych, a także ograniczenie środków na reklamę kandydatów do 20% kwoty wydatków ich komitetu wyborczego („żeby wyborów nie można było kupić”). W zakresie kontroli finansów proponowano rozszerzenie kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej wraz z wprowadzeniem audytu przeprowadzanego przez biegłych rewidentów oraz sankcji za łamanie prawa (np. utraty mandatu poselskiego czy prawa do dotacji budżetowej); wprowadzenie instytucji pełnomocnika finansowego odpowiedzialnego za gospodarkę finansową komitetu lub partii; a także zobligowanie do gromadzenia finansów na oddzielnym koncie bankowym i regulacji większych wpłat czekiem, przelewem lub kartą płatniczą.

Doprecyzowanie zasad finansowania działalności politycznej przewiduje zakaz przekazywania na rzecz komitetów wyborczych i partii (poza ustawowymi wyjątkami) środków finansowych pochodzących z pieniędzy podatników: budżetu państwa, przedsiębiorstw państwowych lub spółek z udziałem skarbu państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych itp.; zakaz przekazywania środków finansowych i wartości niepieniężnych przez jeden komitet na rzecz innego komitetu; a także ograniczenie możliwości łącznej sumy wpłat osoby fizycznej lub prawnej na rzecz kandydatów lub partii (chodzi o osłabienie znaczenia pojedynczych darczyńców i poszerzenie ich kręgu „dla większego zakorzenienia demokracji”).

Wymienione propozycje nie wyczerpują katalogu sugerowanych zmian, których pełne omówienie wykracza poza ramy syntetycznej informacji o konferencji (np. precyzyjnego wyszczególnienia od jakich podmiotów partie polityczne nie mogą przyjmować środków finansowych, ograniczeń w promocji polityków za pomocą sprzedaży po obniżonych cenach produktów spożywczych czy organizacji konkursów na festynach). Trzeba również odnotować, że w dyskusji zwracano uwagę na narastającą potrzebę uzgodnienia nowych reguł dotyczących finansowania działalności politycznej w Polsce i kształtowanie się gotowości do konsensusu w tej dziedzinie, co podkreślali zarówno politycy, jak i eksperci różnych ugrupowań. Równocześnie zgłaszane były także rozmaite wątpliwości związane m.in. z szerokim zakresem proponowanych zmian i ich późnych zgłoszeniem, co zmniejsza prawdopodobieństwo przeforsowania w Sejmie nowych ustaw przed wyborami prezydenckimi (prof. Gebethner, L. Nikolski). W dyskusji zwracano uwagę na fakt, że podobne działania podejmowane są także w niektórych innych krajach naszego regionu np. w Republice Czeskiej zawarto tzw. pakt oszczędnościowy limitujący wydatki na kampanie wyborcze. Problematyka ta wszędzie poddaje się jednak regulacjom prawnym z dużą trudnością. Świadczą o tym chociażby zarzuty wysuwane ostatnio w Niemczech wobec Helmutha Kohla oskarżanego o wykorzystywanie swojej pozycji do finansowanie CDU (przykład ten jest o tyle znaczący, że Niemcy uważano do tej pory za kraj o niemal wzorcowej regulacji tej problematyki).

Na koniec warto przywołać wypowiedź Tomasza Żukowskiego, który zwrócił m.in. uwagę na dwie kwestie: kalendarium politycznego oraz potrzeby przeciwdziałania niebezpieczeństwom korupcji politycznej w perspektywie globalizacji polityki. Kalendarz wydarzeń politycznych w Polsce sprzyja nowym regulacjom, ponieważ stosunkowo najprościej można je wdrożyć przed wyborami prezydenckimi, a później rozszerzyć także na procedury związane z wyborami parlamentarnymi i samorządowymi. Z kolei globalizacja polityki wymaga nowych środków wzmocnienia suwerenności Polski także w aspekcie zmniejszenie wpływów zewnętrznych donatorów na rezultaty wyborów i działalność partii politycznych. Przejrzystość finansów partyjnych jest w tym zakresie szczególnie ważna.

Krzysztof Jasiecki