Established 1999

CZAS PRZEMIAN

13 listopad 2009

Nowe grupy nacisku

Nie ma powszechnie obowiązujących standardów określających granice i formy działalności lobbingowej. Generalnie lobbing (z wyjątkiem USA) dopiero od niedawna stał się przedmiotem większego zainteresowania ze strony polityków, ustawodawców i opinii publicznej. Na przykład, w większości narodowych parlamentów państw członkowskich UE nie ma konkretnych zasad czy warunków określających działalność grup interesu lub ich przedstawicieli. Jedynie niemiecki Bundestag wprowadził rejestr lobbystów. – pisze Krzysztof Jasiecki.




KRZYSZTOF JASIECKI


 


Zainteresowanie lobbingiem jest nowym zjawiskiem w wielu państwach, a także w organizacjach i instytucjach międzynarodowych. Można wskazać trzy grupy czynników będących katalizatorem tego zainteresowania: a) tzw. efekt końca zimnej wojny, który spowodował wzrost krytycyzmu wobec elit politycznych, b) zależność pomiędzy przemianami demokratycznymi a wzrostem korupcji w krajach postautorytarnych,


c) internalizacja i globalizacja światowych stosunków gospodarczych tworząca nowe zależności na styku polityki i gospodarki.


 


Etyka końca zimnej wojny


 


Istnienie komunistycznej alternatywy w państwach zachodnich po II wojnie światowej przyczyniło się do pewnej tolerancji wobec rozmaitych patologii w systemach władzy. Rozpad Związku Radzieckiego i demokratyczne przemiany ustrojowe w krajach Europy Środkowo-Wschodniej wraz erozją partii komunistycznych na Zachodzie spowodowały wzrost krytycyzmu społeczeństw wobec wielu dotychczasowych praktyk funkcjonujących na pograniczu gospodarki i polityki.


Neoliberalne reformy wzmocniły nacisk na przejrzystość w wykorzystywaniu pieniędzy podatników, a jednocześnie zmniejsza się społeczne przyzwolenie na budzące wątpliwości powiązania pomiędzy ośrodkami władzy publicznej i środowiskami biznesu. Uległa też wzmocnieniu pozycja mediów o organizacji pozarządowych.


Skandale korupcyjne, które w latach 90 wstrząsnęły opinią publiczną w krajach wysoko rozwiniętych (Włochy, Francja, Hiszpania, Belgia, Wielka Brytania, Japonia) spowodowały, że przedmiotem szczególnych kontrowersji stało się wywieranie wpływu na decyzje członków ciał ustawodawczych i urzędników państwowych. Bardziej otwarcie zaczęto dyskutować o różnicy pomiędzy lobbingiem dopuszczalnym i niedopuszczalnym, a także potrzebie nowych uregulowań prawnych i modyfikacji zasad, którymi powinni się kierować ludzie obejmujący obowiązki publiczne.


 


Przemiany demokratyczne a wzrost korupcji


 


Odchodzenie od rządów autorytarnych w wielu rejonach świata wiąże się z gwałtownymi przemianami instytucjonalnymi i społecznymi. Otwierają one nowe możliwości rozwoju, ale tworzą także możliwości nadużyć gospodarczych i finansowych, które wystepują często w dużej skali na tzw. rynkach wschodzących. Kształtowanie się nowych zasad ustrojowych, konflikty polityczne i zmiany gospodarcze sprzyjają występowaniu wielu negatywnych zjawisk, np. chaos normatywny i brak czytelnych zasad funkcjonowania instytucji państwowych, wykorzystywanie władzy do prywatnych celów czy wzrost przestępczości.


Jednocześnie w okresie zmian ustrojowych rządzące elity uzyskują duży stopień autonomii, która może być używana do szybkiego wzbogacenia się dzięki wykorzystaniu luk w zmieniającym się prawie i sprawowaniu wysokich stanowisk w administracji czy strukturach władzy politycznej.  Ze szczególną siłą zjawiska tego typu występują w Europie Środowo-Wschodniej, gdzie radykalne zmiany polityczne łączą się z tworzeniem podstaw gospodarki rynkowej w tym z żywiołową prywatyzacją, zacieraniem granic między interesem państwa i interesem partyjnym lub osobistym. Skale problemów, które występują w tym procesie oddają oceny analityków i finansistów według których np. kraje Wspólnoty Niepodległych Państw są obecnie jednym z najbardziej skorumpowanych regionów świata, a gorsze wskaźniki w tym zakresie występują jedynie w niektórych państwach afrykańskich.


 


Internalizacja i globalizacja


 


Rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych wyprzedza analogiczne zjawiska w sferze zarządzania politycznego w świecie. Powstają nowe zależności na pograniczu polityki i gospodarki nad którymi państwa narodowe  stopniowo tracą kontrolę. Następuje relatywne osłabienie pozycji rządów w porównaniu z biznesem, tym bardziej, że pojawiły się nowe rodzaje organizacji gospodarczych i nowe formy zarabiania pieniędzy z trudnością poddające się regulacji politycznej (np. związane z Internetem)


Koncentracja kapitału i rozwój dużych korporacji (multinationals) wraz z rozwojem międzynarodowych instytucji finansowych i rynków kapitałowych oraz rosnąca rola inwestorów zagranicznych, tworzą przesłanki pojawiania się kolejnych lobbystów w gospodarce.


Wpływają oni niekiedy bardzo znacząco na politykę poszczególnych krajów. Równocześnie tempo przemian cywilizacyjnych, technicznych, społecznych i kulturalnych często jest większe niż możliwości wypracowania adekwatnych dostosowań instytucjonalnych.


Np. kryzys „państwa dobrobytu” na Zachodzie spowodował załamanie się lub wyczerpanie wielu rozwiązań w zakresie reprezentacji interesów. Pojawiły się też nowe  grupy nacisku, m.in. ekolodzy, ruchy konsumenckie, które uzyskują większe znaczenie niż tradycyjne lobbies.


Zjawiska te rozpatrywane łącznie powodują, że lobbing przestaje być domeną wewnętrznych aktorów i staje się zagadnieniem osadzonym coraz bardziej w kontekstach międzynarodowych. Przejawem tej tendencji jest m.in. wzrost lobbingu na poziomie Komisji Europejskiej. Transfer decyzji gospodarczych na poziom ponadnarodowy spowodował, że Bruksela stała się miejscem pracy dla ok. 10 tys. Ludzi zatrudnionych w sektorze lobbingu, reprezentujących ponad 500 europejskich i międzynarodowych federacji i tzw. specjalnych grup interesu, przedstawicielstw firm, biur reprezentujących władze regionalne.


 


Lobbing w różnych systemach instytucjonalnych


 


Nie ma powszechnie obowiązujących standardów określających granice i formy działalności lobbingowej. Generalnie lobbing (z wyjątkiem USA) dopiero od niedawna stał się przedmiotem większego zainteresowania ze strony polityków,  ustawodawców i opinii publicznej. Na przykład, w większości narodowych parlamentów państw członkowskich UE nie ma konkretnych zasad czy warunków określających działalność grup interesu lub ich przedstawicieli. Jedynie niemiecki Bundestag wprowadził rejestr lobbystów. Równocześnie funkcjonowanie lobbingu w poszczególnych krajach jest bardzo zróżnicowane, co zależy od wielu czynników, takich jak kształt systemu politycznego i gospodarczego, dominujące formy aktywności grup interesu czy kultura polityczna obywateli.


Różne systemy reprezentacji interesów odmiennie umiejscawiają zjawiska lobbingu w układach prawnych i instytucjonalnych. Istnieją też w tym zakresie odmienne tradycje doktrynalne np. różnicujące państwa anglosaskie oraz Europę kontynentalną. Najbardziej szczegółowa aktywność lobbingowa jest uregulowana w Stanach Zjednoczonych. Prawo precyzuje zakres potencjalnych lobbystów, jak i dopuszczalne formy kontaktów z politykami i urzędnikami. Działalność grup interesu jest legitymizowana konstytucyjnie (wolność stowarzyszeń). Wzmacnia ją zasada niepołączalności stanowisk oraz uprawnienia parlamentu w zakresie dyscypliny członków. Istnieją także inne regulacje, takie jak zasada jawności dochodów i stanu majątkowego, kodeks etyki parlamentarnej oraz federalna ustawa o lobbystach.


Członkowie i pracownicy Izby Reprezentantów podlegają wymogom prawnym m.in. w zakresie przyjmowania dodatkowego wynagrodzenia, dysponowania środkami na prowadzenie działalności urzędowej, ograniczeń w  przyjmowaniu prezentów, finansowanie podróży służbowych i posiłków, ograniczeń w podejmowaniu zatrudnienia poza Senatem, zapobiegania konfliktu interesów, ograniczeń dotyczących okresu po zwolnieniu ze stanowiska, rozliczania usług pocztowych, działalności w czasie kampanii wyborczej, procedur zatrudniania oraz podejmowania interwencji w agendach rządowych. Uregulowane są także drobiazgowo procedury organizacji spotkań, przyjmowania i obiegu materiałów przedsiębiorstw do członków rządu i administracji. Istnieje dostępny publicznie rejestr lobbystów.


W Europie problematyka lobbingowa wzbudziła szczególne zainteresowanie w Wielkiej Brytanii. W 1994 r. powołana została specjalna komisja (Komisja Lorda Nolana), której zadaniem był przegląd regulacji obowiązujących we  wszystkich instytucjach opłacanych przez podatników. Opracowano propozycje nowych reguł życia publicznego. Chodziło o pewien rodzaj kodeksu etycznego polityków, który – jako przykład do naśladowania – zawiera zasady, jakich spełnienia oczekuje się od ludzi zajmujących stanowiska w instytucjach publicznych.


Wśród zaleceń wynikających z prac Komisji Nolana znalazło się m.in. powołanie przez Izbę Gmin komisarza parlamentarnego ds. reguł postępowania, służącego radą jak stosować przyjęte regulacje oraz badającego oskarżenia stawiane poszczególnym posłom.


Sformułowane zostały także zalecenia dotyczące zasady, że posłowie powinni ogłaszać i rejestrować wszystkie prywatne sprawy i interesy, które mogą stawiać ich w konflikcie z funkcją posła.


Po licznych skandalach na pograniczu biznesu i polityki kwestia lobbingu zaczyna być dostrzegana przez ustawodawców również w innych krajach europejskich, a próby prawnych uregulowań tej problematyki podejmowane są ostatnio we Włoszech i w Hiszpanii. Zagadnienie to jest też coraz częściej przedmiotem wieloaspektowego zainteresowania nie tylko w poszczególnych krajach ale także na poziomie międzynarodowym i ponadnarodowym. Można podać kilka znaczących przykładów tej tendencji:


   w 1986 r. odbyło się w Meksyku spotkanie członków Stowarzyszenia Sekretarzy Generalnych Parlamentów, organu konsultacyjnego Unii Międzyparlamentarnej poświęcone miejscu lobbingu w ustawodawstwie państw członkowskich. Poruszono takie kwestie, jak definicje lobbingu i lobbysty, rejestrowania lobbystów i prawne uwarunkowania prowadzenia działalności lobbingowej ( zwłaszcza procedury i sankcje),      


  – problematyka lobbingu podlega rosnącej regulacji w Unii Europejskiej. Służą temu m.in. decyzje Rady i Komisji UE w sprawie publicznego dostępu do ich dokumentów i kodeks postępowania w tych kwestiach, także analogiczna decyzja Parlamenty Europejskiego. Ramy działalności lobbingowej w UE określa tzw. otwarty i strukturalny dialog między Komisją a specjalnymi grupami interesu. Trwają prace nad statutem grup interesu przy UE, który miałby określić zasady sporządzania rejestru lobbystów, kodeks postępowania oraz prawa i obowiązki personelu Komisji. Obecnie określone są minimalne wymogi kodeksu postepowania między Komisją a specjalnymi grupami interesu oraz zasady zwiększania przejrzystości w pracy Komisji,


  -w 1994 r. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) rozpoczęła prace nad ustawami antykorupcyjnymi. W krajach należących do OECD łapownictwo uznaje się faktycznie za element promocji eksportu. Wręczanie łapówek jest odliczanie od podatku. Jedenym wyjątkiem w tym zakresie są USA, gdzie taka forma promocji interesów jest zakazana (Foreign Corrupt Practices Act). W wielu krajach broni się tych praktyk ponieważ pozwalają ich firmom na zwiększenie konkurencyjności na innych rynkach.


W 1997 r. 29 państw członkowskich, i cztery inne rządy, podpisały Konwencję Antykorupcyjną OECD,  która sankcjonuje sądową karalność takich praktyk nie tylko we własnym kraju, ale i poza jego granicami. Ma ona być ratyfikowana przez wszystkie parlamenty państw-sygnatariuszy, co może wpłynąć na funkcjonowanie biznesu w skali międzynarodowej.


  – Międzynarodowy Fundusz Walutowy podjął w 1998 r. decyzję o wstrzymaniu współpracy z Kenią i Kambodżą ze względu na skorumpowanie władzy tych państw. Był to wyrażny sygnał, że brak odpowiednich rozwiązań w tym zakresie może powodować natychmiastowe zawieszenie pomocy zagranicznej.


  – powstają organizacje pozarządowe, których zadaniem jest ujawnianie i zwalczanie patologii instytucjonalnych oraz podejmowanie działań porządkujących zależności pomiędzy biznesem a politykami. Jedną z najbardziej znanych inicjatyw tego rodzaju jest Transparency International (TI) założona w 1992 przez byłego dyrektora Banku Światowego. Organizacja ta zajmuje się przeciwdziałaniem korupcji w różnych krajach. Od 1998 r. działa także w Polsce. Obecnie kieruje nią prof. Antoni Z. Kamiński. Do działań TI na świecie przyłączają się wielkie firmy np. Stell, Philips, Bosh, które nie chcą być uwikłane w układy korupcyjne i pragną wspólnie z TI poprawić warunki prowadzenia biznesu ( poprzez zaostrzenia wewnętrznych regulacji, informowanie o nadużyciach itp.).


Działania tego typu wspierają także grupy obywateli (watchdog groups) współpracujące z instytucjami zajmującymi się tą problematyką.


Przyjmowane na płaszczyźnie międzynarodowej regulacje i praktyki będą stopniowo wpływać także na Polskę.


 


                                                                            Dr Krzysztof Jasiecki


                                                                                   Zakład Struktur Władzy


                                                                             Instytut Filozofii i Socjologii


                                                                                    Polskiej Akademii Nauk


        


Jest to większy fragment opracowania napisanego na zlecenie USAID/GEMINI PROJECT.


 


 


        


        


 


 


 


 


 


           


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


           


 


 


 

W wydaniu 5, styczeń 2000 również

  1. SUMIENIE A ETYKA

    Niepotrzebny dylemat?
  2. PUBLIC AFFAIRS

    Inne spojrzenie
  3. DECYZJE I ETYKA

    Dobrzy ludzie i trudne decyzje
  4. SZTUKA MANIPULACJI

    W ręce Waści perswaduję
  5. ARCHIWUM KORESPONDENTA

    Lobbyści w Waszyngtonie
  6. PUNKT WIDZENIA

    Lojalny sierżant
  7. CZAS PRZEMIAN

    Nowe grupy nacisku
  8. LOBBING W BRUKSELI

    Lublin jak Laponia
  9. HANNA SUCHOCKA DO RADY EUROPY

    Przegrana kampania
  10. REPRYWATYZACJA

    W obronie prawa
  11. ROK WYBORCZY

    Mam wizję, mogę kandydować