Niektórych nie zrażało nawet przeniesienie kontroli nad lobbingiem z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) do Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA). Tak, jakby lobbing z założenia był zjawiskiem przestępczym. No cóż, coś za coś.

Lobbyści zawodowi i niezawodowi

Instytucja lobbysty zawodowego i niezawodowego istnieje już w obecnej ustawie o działalności lobbingowej, uchwalonej przez Sejm w 2005 r. Od początku jednak nie przystawała ona do rzeczywistości i wprowadzała nierówność podmiotów. Lobbyści zawodowi, którzy zgodnie z ustawą występują w imieniu osób trzecich i za wynagrodzeniem de iure nie otrzymali takich samych praw, jakimi dysponują lobbyści niezawodowi. W tej drugiej kategorii mieszczą się organizacje branżowe, izby gospodarcze, stowarzyszenia i fundacje, a także korporacje i indywidualni biznesmeni, których nie obowiązują żadne wymogi rejestracyjne, a urzędnicy ministerstw nie mają obowiązku sporządzać notatek z prowadzonych z nimi rozmów. Najlepszym przykładem obrazującym tę sytuację są prace nad projektami ustaw prowadzone przez podkomisje parlamentarne. Zgodnie z Regulaminem Sejmu, podmioty prowadzące zawodową działalność lobbingową nie mają prawa brać w nich udziału. Zakaz ten nie dotyczy lobbystów niezawodowych, którzy mogą w nich uczestniczyć jako tzw. reprezentanci strony społecznej.

Tak więc sam podział lobbystów na zawodowych i niezawodowych od początku był nieporozumieniem. Punktem wyjścia do wprowadzenia takiego rozróżnienia była kwestia wynagrodzenia, które pobierają prywatne firmy lobbingowe oraz faktu reprezentowania przez nie osoby trzeciej. Ustawodawca nie wziął jednak pod uwagę, że de facto w podobnej sytuacji znajdują się organizacje branżowe czy izby gospodarcze. Podmioty te zostały przecież powołane do reprezentowania interesów swoich firm członkowskich, także wobec rządu i parlamentu. W tym celu pobierają od nich składki członkowskie i zatrudniają stosownych specjalistów. Powinny więc być traktowane jako podmioty prowadzące zawodową działalność lobbingową. Wyjątkiem mogą być niektóre stowarzyszenia i fundacje, jeżeli działają pro publico bono.

Minister Julia Pitera w pierwotnym projekcie założeń wprowadziła zapisy, które miały na celu uporządkowanie tego stanu rzeczy. W projekcie, do reprezentowania interesów poszczególnych firm upoważnieni byliby jedynie lobbyści zawodowi (organizacje branżowe i izby również, jeżeli zgłosiłyby swoją aktywność w rejestrze MSWiA). Nie spotkało się to oczywiście z aplauzem, szczególnie że zapisy te były sprzeczne z szeregiem ustaw, jak choćby o Komisji Trójstronnej czy z Kartą Nauczyciela, zapewniającymi udział strony społecznej w konsultacjach ważnych aktów prawnych. 

Pomimo tego, podział ten został utrzymany w obecnej, poprawionej wersji projektu. Nie dyskryminuje on tych organizacji, jednakże nic nie zmienia w statusie i prawach prywatnych zawodowych firm lobbingowych. Nie znalazł się w nim zapis, który umożliwiałby im uczestnictwo w posiedzeniach podkomisji. Rozwiązanie to jest bardzo wyczekiwane przez środowisko od wielu lat. Jego wprowadzenie przyczyniłoby się do pełnej jawności i transparentności podejmowania decyzji w trakcie procesu ustawodawczego w parlamencie. To właśnie na tym etapie są zgłaszane poprawki do projektów, które wcześniej, niejednokrotnie trudno sobie wyobrazić.

Nierówność podmiotów

Projektodawca w punkcie 3.4 stwierdza, że lobbystom zawodowym i niezawodowym przysługują równe prawa w prowadzeniu działalności lobbingowej. Jednak pozostałe zapisy nie idą w parze z tą deklaracją. Z punktu 4.2 dowiadujemy się, że obowiązek składania rocznego sprawozdania z działalności lobbingowej (oczywiście kierowany do CBA) obowiązywałby tylko lobbystów zawodowych. Podmioty niezawodowe byłyby z niego zwolnione. Jaka jest różnica pomiędzy panem Kowalskim z organizacji branżowej X (według projektu – lobbystą niezawodowym), który otrzymuje wynagrodzenie za swoją pracę w ramach stosunku pracy z tym podmiotem, a panem Niekowalskim, który prowadzi zawodową działalność lobbingową, zatrudniony w agencji lobbingowej Y (lobbystą zawodowym)? Żadna, ponieważ obaj wykonują te same zadania, niejednokrotnie reprezentując tych samych klientów. Firma może bowiem lobbować za pośrednictwem izby gospodarczej, której jest członkiem i równocześnie prywatnej, wynajętej przez siebie firmy lobbingowej.

Zgodnie z zapisami punktu 4.2 lobbyści niezawodowi byliby zwolnieni także z obowiązku wpisu do rejestru CBA. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia w obecnym stanie prawnym. Czyli, nic się nie zmienia.

Rozszerzenie katalogu instytucji

W punkcie 1 projektu założeń pt. „Zakres podmiotowy” słusznie rozszerza się katalog podmiotów, wobec których będzie można prowadzić działania lobbingowe. W obecnym stanie prawnym realizowane są one wobec i na terenie „organów władzy publicznej”. Ustawa nie precyzuje jednak, jakie są to organy. W katalogu, który został umieszczony w założeniach wskazuje się na: Kancelarię Premiera, członków rządu, organy wewnętrzne Rady Ministrów, Sejm, Senat oraz ich organy, szefów tych instytucji, posłów i senatorów, Prezydenta RP, Narodowy Bank Polski, jego organy i wiceprezesów, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji oraz jej członków, Rzecznika Praw Obywatelskich i jego zastępców, członków Rady Polityki Pieniężnej. Dziwny wydaje się ten numeratywny katalog. Projektodawca wylicza np. w pp. 9) organy Narodowego Banku Polskiego (którymi są prezes, Rada Polityki Pieniężnej oraz zarząd NBP – art. 6 ustawy o NBP), następnie jeszcze raz oddzielnie w pp. 16) zastępców prezesa NBP, w pp. 17 ) członków Rady Polityki Pieniężnej, a w pp. 18) ponownie członków zarządu NBP. Czy nie wystarczy jeden pp. 9?

Akty prawa UE

Dotychczas de iure lobbing dotyczył prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustaw i rozporządzeń oraz ich projektów. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej (UE) standardem stało się zabieganie lobbystów o uzyskanie informacji nt. stanowisk rządu wobec rozwiązań proponowanych w aktach normatywnych UE. Stąd też w odpowiedzi na potrzebę uporządkowania tego obszaru, projektodawca w punkcie 2 pp. 1) wprowadza oficjalną możliwość prowadzenia działań lobbingowych w tym obszarze. Dotyczy to dokumentów, wobec których istnieje obowiązek polskiego rządu do wyrażenia swojego stanowiska. Rozwiązanie niezwykle pożyteczne i w sposób pośredni umożliwiające prowadzenie działalności rzeczniczej wobec prawodawstwa UE.

Projekt zakłada również rozszerzenie zakresu podmiotowego działalności lobbingowej o akty prawa wewnętrznego polskiego, składanie propozycji, wniosków i uwag wobec propozycji rządowych, opracowywanych agend, programów. Dotyczy także Prezydenta RP w związku z podejmowaniem przez niego decyzji o podpisaniu ustawy bądź zastosowaniu prawa veta. Punkt 4.15.4 słusznie nakłada na organy władzy obowiązek publikowania projektów aktów prawnych UE wobec których istnieje obowiązek wyrażenia stanowiska rządu na stronach Biuletynu Informacji Publicznej w ciągu dwóch dni roboczych.

Lobbyści pod kontrolą CBA

Poddanie działalności lobbingowej pod kontrolę CBA zostało utrzymane  (pkt. 4.5). Poprawiona wersja projektu założeń nadal więc opiera się na zasadach restrykcyjności. Jak już wspomniano, tylko zawodowa działalność lobbingowa wymagałaby wpisu do rejestru, prowadzonego przez CBA. Projektodawcy nie przekonały argumenty przedstawiane w trakcie konsultacji, że weryfikacja zgłoszeń lobbystów (dokonywana obecnie przez MSWiA) będzie oparta na takich samych zasadach i danych, jak obecnie. Po co więc przenosić go z jednej instytucji do drugiej? W obecnym stanie prawnym CBA ma już prawo kontrolować, inwigilować i sprawdzać każdy podmiot, o ile, oczywiście, istnieje uzasadnione podejrzenie prowadzenia działalności niezgodnej z prawem. Objęcie działalności lobbingowej kontrolą CBA nic w tym względzie nie zmieni, poza wymową propagandową i zupełnym już utożsamieniem lobbingu z działalnością korupcyjną.

W innych krajach rejestry lobbystów są prowadzone przez różnorodne instytucje, ale nie organy służb specjalnych. Są nimi izby parlamentu (USA, Litwa, Niemcy, Szwajcaria), organy egzekutywy, takie, jak urząd premiera lub ministerstwo (Włochy, Gruzja, Brazylia, Rosja, Polska), organy administracyjne (Kanada, Peru). W Unii Europejskiej rejestr prowadzony jest przez Komisję Europejską, ale co ciekawe – nie jest obligatoryjny.

W parlamencie nic się nie zmieni

Pierwotne propozycje minister Pitery były w kontekście podkomisji przyjazne dla środowiska lobbystów zawodowych. Co ciekawe, nie spotkały się ze zrozumieniem Kancelarii Sejmu, która w swojej opinii napisała, że ustawowa regulacja, zobowiązująca Sejm do słusznego rozszerzenia spektrum działań lobbystów w parlamencie naruszałaby autonomię Sejmu, wynikającą z art. 112 Konstytucji. Stwierdzono, że Regulamin Sejmu (który w obecnym staniem prawnym reguluje tę materię) jakoby w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie jest traktowany jako akt niższego rzędu w stosunku do ustawy. Argument – mówiąc bardzo oględnie – wysoce dyskusyjny. W poprawionej wersji projektu dopuszczenia lobbystów zawodowych do uczestniczenia w tych posiedzeniach już nie ma, co dla środowiska czyni ten projekt prawie całkowicie bezużytecznym.

Projekt powtarza zapisy art. 14 obecnie funkcjonującej ustawy o działalności lobbingowej, który mówi wyraźnie, że zasady prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej na terenie Sejmu i Senatu określają odpowiednio regulamin Sejmu i regulamin Senatu.

Projekt pozostawia bez zmian instytucję wysłuchania publicznego.

Obowiązek sprawozdawczości

Jak już wspomniano, podmioty prowadzące zawodową działalność lobbingową byłyby zobowiązane do składania rocznego sprawozdania ze swojej działalności. W punkcie 4.15 projektodawca nakłada obowiązek raportowania w terminie do dnia 28 lutego danego roku kalendarzowego (za cały poprzedni rok). W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku w podanym terminie lub spóźnienia, wprowadza niewspółmierne do istoty czynu kary – wykreślenie z rejestru (co można zrozumieć). Lobbysta mógłby ubiegać się o ponowny wpis dopiero po upływie jednego roku. Należy podkreślić, że lobbyście, który np. nie zdąży na czas dopełnić tego obowiązku, grozi wykluczenie z zawodu na 1 rok, ale dla urzędnika ministerstwa, który nie dopełni obowiązku zgłoszenia kontaktu lobbingowego lub nie zamieści na stronach BIP informacji nt. procedowanych aktów prawnych, jedyną sankcją byłoby pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej na zasadach określonych w poszczególnych praktykach służbowych. Rozwiązanie zdecydowanie restrykcyjne i kolejny raz sankcjonujące nierówność podmiotów. 

W punkcie 4.15.3.1. projektodawca zobowiązuje przedstawicieli wszystkich organów władzy do sporządzania sprawozdań ze spotkań z lobbystami (zarówno zawodowymi i niezawodowymi), a także z rozmów telefonicznych przeprowadzanych z nimi. Obliguje również do odbywania spotkań jedynie w siedzibie danego organu. Gdyby przyjąć takie założenie, spotkania z parlamentarzystami byłyby niemożliwe w ich biurach poselskich, zaś rozmowa z wiceministrem czy urzędnikiem ministerstwa, którzy są obecni na posiedzeniu komisji parlamentarnej niedopuszczalna w tym miejscu. Wydaje się, że projektodawca miał tutaj dobre intencje, chcąc zabezpieczyć urzędników państwowych czy przedstawicieli rządu przed zarzutami tzw. „załatwiactwa”. Jednakże nie przewidział praktycznych sytuacji prowadzenia działalności lobbingowej. 

Zapis punktu 4.1 utrzymuje i rozszerza obowiązek publikowania przez konstytucyjne organy władzy wszystkich formularzy/zgłoszeń zainteresowania oraz przedstawiania informacji nt. etapów procedowania danego aktu prawnego w Biuletynie Informacji Publicznej.  Obowiązek taki jest już po części realizowany obecnie.

Media pod kontrolą

Zaniepokojenie budzi pkt. 4.4.1. pp. 4), który mówi, że zgłoszenie lobbingowe zawierać będzie informacje na temat podjętych kontaktów z mediami; wskazanie redakcji, którym lobbysta zlecił przygotowanie artykułów i audycji sponsorowanych. Jeżeli jest to faktyczna intencja projektodawcy, to po pierwsze propozycja ta jest nie do przyjęcia, ponieważ łamie prawo do zachowania tajemnicy dziennikarskiej (zgodnie z regulacjami prawa prasowego i kodeksu postępowania karnego). Po drugie, należy podkreślić, że każdy profesjonalny lobbysta, komunikując się poprzez środki masowego przekazu, wykorzystuje narzędzia public relations, które z definicji są niekomercyjne. Nie lobbuje w mediach, tylko stara się za ich pośrednictwem przekazać stosowne argumenty opinii publicznej. Po trzecie, trudno aby lobbysta przekazywał informacje nt. kontaktów z mediami zanim one nastąpią. Z przytoczonego zapisu wynika bowiem, że miałby obowiązek to uczynić w momencie zgłoszenia zainteresowania pracami (czyli na początku realizacji danego projektu).

„Drzwi obrotowe”

Projekt wprowadza nieistniejącą dotychczas instytucję tzw. „drzwi obrotowych” (pkt. 4.14.2.2). Polega ona na ograniczeniu możliwości prowadzenia działań lobbingowych przez odchodzących urzędników, parlamentarzystów, premierów. Ma to na celu wyeliminowanie sytuacji, w których zachodzić może konflikt interesów. Ograniczenia te funkcjonowałyby w obie strony. Projektodawca zaproponował 3-letni okres karencji. Rozwiązania w innych krajach wprowadzają różne okresy przejściowe, począwszy od 1 roku (USA, Litwa,) po  5 lat (Kanada). Nie we wszystkich krajach instytucja „drzwi obrotowych” istnieje.

Petycje czy lobbing?

Wątpliwości budzi pkt. 8.1. pp. 5), który zakłada, że wszelkie wystąpienia obywateli, które obecnie mają swoje ukonstytuowanie w Kodeksie Postępowania Administracyjnego (tzw. prawo petycji) byłyby traktowane jako wystąpienia lobbingowe. Organ władzy publicznej, do którego zostanie skierowana skarga, petycja lub wniosek o takim charakterze, nie będzie jej rozpatrywał w trybie Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ale poinformuje wnoszącego o konieczności dopełnienia wymagań formalnych przewidzianych ustawą o lobbingu do tego typu wystąpień. Wydaje się, że może to stanowić ograniczenie obywatelskiego prawa do petycji, zapisanego w art. 63 Konstytucji. Zwykły obywatel, który zechce zwrócić uwagę organu publicznego na dany problem, byłby bowiem traktowany jako lobbysta i zmuszony przejść żmudną procedurę zgłoszenia zainteresowania pracami.

Konkluzja

Poprawiony projekt założeń, przedstawiony przez minister Julię Piterę stanowi niewątpliwie godną uznania próbę strukturalnego uporządkowania prowadzenia działalności lobbingowej w Polsce. Jednakże, pomimo dobrych intencji projektodawca zawarł w nim wiele zapisów niebezpiecznych i godzących w prawa obywatelskie oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Błąd popełniono na samym początku, bowiem przeniesienie lobbystów pod kontrolę CBA nie przyczyni się do pozytywnego postrzegania lobbingu w Polsce. Z kolei nierówne traktowanie podmiotów prowadzących zawodową i niezawodową działalność lobbingową utrzyma dotychczasową dyskryminację tych pierwszych (jak już wspomniano, nie znalazł się w nim zapis umożliwiający uczestniczenie w posiedzeniach podkomisji parlamentarnych). Zaniepokojenie budzą także niewspółmiernie surowe sankcje za niezłożenie sprawozdania rocznego oraz obowiązek ujawniania kontaktów z mediami. Wszystko to wymaga ponownej dyskusji i wypracowania rozwiązań, które jednocześnie zabezpieczą interesy państwa i obywateli, jak również umożliwią profesjonalnym lobbystom prowadzenie działalności niezbędnej w demokracji przedstawicielskiej.

Tomasz Zapalski

Centras Communication
www.centras.pl