Established 1999

UMACNIANIE DEMOKRACJI

21 maj 2008

Wyzwania instytucjonalne i społeczne

W umacnianiu społeczeństwa obywatelskiego najważniejsze jest zaufanie obywateli do demokratycznej władzy oraz do siebie nawzajem. Zaufania nie można zadekretować, można je jedynie mozolnie budować. Główną rolę odgrywa tu dialog z instytucjami władzy oraz poczucie wpływu na podejmowane decyzje. Nie tylko bowiem zwiększają zaufanie i przyczyniają się do większej legitymizacji politycznej rządzących, ale także wzmacniają obywatelską chęć współdziałania. Zaufanie rodzi się z wiarygodności – pisze profesor Lena kolarska-Bobińska, prezes Instytutu Spraw Publicznych.

Prof. LENA KOLARSKA-BOBIŃSKA


Instytut Spraw Publicznych


 


Nowe demokracje trudno jest obalić, bardzo łatwo natomiast – jak pokazały polskie doświadczenia z lat 2005-2007 – można osłabić ich instytucje, a to one stanowią fundament demokratycznego państwa. Rządy koalicji PIS-Samoobrona-LPR, mimo wielu obietnic i podejmowanych działań, nie przyniosły zapowiadanej w 2005 r. poprawy jakości funkcjonowania państwa. Obietnice rozliczenia patologii III RP oraz przeprowadzenia rewolucji moralnej nie zostały spełnione. Zamiast tego, działania podjęte w ramach projektu IV RP doprowadziły do wielu niekorzystnych zjawisk, w tym do dalszego osłabienia instytucji i tak słabych po 16 latach transformacji. Nadwyrężyły również, już wówczas bardzo niskie, zaufanie do władzy.


         Powstaje pytanie, jakie działania należy podjąć, aby zapobiec dalszemu osłabianiu instytucji demokratycznych oraz zmniejszaniu zaufania obywateli do władzy. Co zrobić, aby demokracja mocniej i na trwałe zakorzeniła się w świadomości oraz w życiu Polaków? W niniejsze publikacji zatytułowanej „Co warto, co należy zmienić. Poprawa jakości demokracji w Polsce” (wydanej przez Instytut Spraw Publicznych) przedstawiamy propozycje zmian instytucjonalnych oraz politycznych i społecznych, które warto – bądź też należy – wprowadzić, aby umocnić demokrację w Polsce. Teksty zawarte w publikacji zostały przygotowane na podstawie wniosków z raportu „Demokracja w Polsce 2005-2007” wydanego przez ISP. Analizowaliśmy w nim zmiany wprowadzone przez rządy koalicji PIS-Samoobrona-LPR oraz ich konsekwencje instytucjonalne i społeczne. Na kanwie tych analiz powstał niniejszy, wyjątkowy w swoim charakterze tom, zawierający zalecenia i rekomendacje o charakterze instytucjonalno-prawnym oraz społecznym. Nie wyczerpują one postulatów koniecznych reform. Wydaje się jednak, że przedstawienie tych rekomendacji  może w istotny sposób wzbogacić dyskusję na temat koniecznych zmian w Polsce.


 


Reformy prawne i instytucjonalne


 


Należy przeprowadzić szereg reform prawnych i instytucjonalnych, które zapewniałyby przestrzegania konstytucji, poprawiły jakość procesu legislacyjnego w Polsce oraz odpowiedziały na wyzwania instytucjonalne związane z Traktatem Lizbońskim. Niezbędne są zmiany w funkcjonowaniu sądów i prokuratury oraz przywrócenie apolitycznej służby cywilnej.


         W opinii Wojciecha Sadurskiego nie powinna być zmieniana konstytucja. Chociaż polska ustawa zasadnicza zawiera rozwiązania dysfunkcjonalne, jej zmiany mogłyby spowodować zaostrzenie i tak już silnej polaryzacji politycznej. Dlatego autor sugeruje zmianę jedynie pewnych ustaw i przepisów (np. zagrażających wolności słowa, ograniczających wolność zgromadzeń czy stanowiących zagrożenie dla prywatności).


         W najbliższych latach po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego nastąpi zmiana dotychczasowej pozycji Sejmu i Senatu (Jan Barcz). Wzrost znaczenia tych instytucji może sprzyjać ich większej legitymizacji. Przyjęte zapisy umacniają bowiem pozycję parlamentów narodowych, głównie w odniesieniu do spraw związanych z Unią Europejską. Stwarza to wyzwanie dla tych instytucji ustawodawczych, ale stanowi też okazję do wnikliwego przyjrzenia się obecnemu mechanizmowi współdziałania Sejmu i Senatu z rządem, kompetencji obu izb w sprawach UE oraz ich struktur administracyjnych.


         Potrzebna jest też zmiana całego procesu legislacyjnego. Warto zatem rozważyć propozycję, aby Sejm i Senat stały się miejscem debaty nad celami oraz wyzwaniami politycznymi, a prace legislacyjne byłyby domeną rządu i gremiów prawniczych (Wacław Staśkiewicz). Warto też skorzystać z rekomendacji raportu Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów z 2005 r., w tym m.in. z postulatów ograniczenia liczby wydawanych aktów prawnych i ich nowelizacji, a ze strony rządu – odejścia od resortowości i skupienia się na koordynowaniu działań legislacyjnych.


         Ważne są zmiany usprawniające funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Mając w pamięci liczne kontrowersje narosłe wokół tej kwestii w latach 2005-2007, należy podkreślić, jak wielkie znaczenie mają w systemie demokratycznym niezależne sądownictwo, niezawiśli sędziowie oraz sprawna i apolityczna prokuratura. Umacnianie autorytetu wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie wymaga wielkiego wysiłku. W tym celu należy dokonać reformy prokuratury w Polsce poprzez stworzenie niezależnego od władzy politycznej systemu jej organizacji (Adam Bodnar i Michał Ziółkowski). Powinno temu służyć rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Ważne jest także wzmacnianie niezależności pojedynczych prokuratorów.


         W funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości najpilniejszą potrzebą jest dążenie do ograniczenia przewlekłości postępowań sądowych. Można do tego dążyć poprzez zmianę organizacji wewnętrznej sądów i ich powszechną informatyzację, zwolnienie z zadań technicznych i administracyjnych, a także upowszechnienie arbitrażu jako formy rozwiązywania drobnych spraw oraz zwiększenie szybkości egzekwowania orzeczeń sądowych.


         Jeden z największych polskich problemów od lat stanowi korupcja. W latach 2005-2007 walkę z nią podniesiono do rangi najważniejszego zadania rządu. Najpilniejszym zadaniem jest zmniejszenie liczby służb państwowych wyposażonych w pełne uprawnienia śledcze  i zajmujących się zwalczaniem korupcji (obecnie jest ich aż siedem) oraz jasne określenie ich uprawnień. Adam Bodnar i Dawid Sześciło proponują przekształcenie Centralnego Biura Antykorupcyjnego w instytucję analityczną , która zajmowałaby się zjawiskiem korupcji, działaniami profilaktycznymi oraz edukacją antykorupcyjną. Postulują także przeprowadzenie przeglądu regulacji antykorupcyjnych oraz wyeliminowanie tych, które nieproporcjonalnie do skali wykroczeń ograniczają prawa i wolności jednostki. Piszą również o potrzebie ochrony prawnej tzw. whistblowers, czyli pracowników lub funkcjonariuszy publicznych, którzy ujawniają nadużycia przedsiębiorstw bądź instytucji, w których pracują.


         Niezwykle ważną rolę w zmniejszaniu korupcji odgrywa wyeliminowanie uznaniowości decyzji urzędników, co dotyczy przede wszystkim prawa gospodarczego oraz rozdziału środków pomocowych z Unii Europejskiej. W tym ostatnim przypadku należy dokonać zmiany w systemie zarządzania regionalnymi programami operacyjnymi poprzez wprowadzenie systemu monitorowania programów z punktu widzenia przeciwdziałania korupcji (Tomasz Grzegorz Grosse). Trzeba też precyzyjnie oddzielać funkcje polityków samorządowych od funkcji urzędników w trakcie wyboru projektów pomocowych. Inną nową pilną kwestią stały się zagrożenia korupcyjne tkwiące w szybkich, ale zarazem koniecznych, zamówieniach publicznych związanych z intensywnymi pracami przygotowawczymi Polski do Euro 2012.


         Powrót do koncepcji apolitycznej i silnej służby cywilnej wymaga zarówno zmian prawnych i instytucjonalnych, jak i publicznej presji obywateli oraz mediów, aby wypracować pozytywne wzorce działalności administracji publicznej, a następnie przestrzegać ich (Krzysztof Burnetko). W budowie niezależnej służby cywilnej warto sięgnąć do uznanych standardów, wyrażonych w zasadach sformułowanych w Wielkiej Brytanii przez Komisję Nolana, tj. bezinteresowności, nieprzekupności, obiektywizmu, odpowiedzialności, uczciwości i jawności. Konkretne propozycje sprowadzają się m.in. do postulatu likwidacji państwowego zasobu kadrowego i jednoczesnego wzmocnienia uprawnień Rady Służby Cywilnej, przywrócenia obowiązkowych konkursów na stanowiska w urzędach państwowych, wprowadzenia czytelniejszego podziału miedzy pionem politycznym a pionem urzędniczym w administracji oraz jasnych kryteriów awansu i systemu wynagrodzeń pracowników służby cywilnej. Służba cywilna powinna stać się atrakcyjną drogą kariery. Przede wszystkim należy jednak dążyć do przywrócenia wysokiego prestiżu urzędnika.


         Aby poprawić działania administracji publicznej, należy odejść od dotychczasowych hierarchicznych metod zarządzania i upowszechniać Nowe Metody Zarządzania (Tomasz Grzegorz Grosse, Lena Kolarska-Bobińska). W tym celu trzeba promować rozwój relacji poziomych w administracji (np. powoływanie grup zadaniowych, międzyresortowych, sieci współpracy międzynarodowej) oraz wprowadzać mechanizmy partycypacji społecznej. Dzięki temu decyzje administracyjne mogą być konsultowane i podejmowane „bliżej ludzi”.


        


Zwiększenie zaufania obywateli


do instytucji demokratycznych


 


Z badań wynika, że zaledwie co dziesiąty Polak ufa innym ludziom oraz instytucjom publicznym. Ten kapitał społeczny w Polsce należy do najniższych w Europie. Niskiemu zaufaniu towarzyszy niewielka aktywność społeczna Polaków, którzy ponadto rzadko dobrowolnie i nieodpłatnie działają na rzecz swojego środowiska, kościoła, osiedla, wsi, miasta albo na rzecz potrzebujących. W znaczący sposób ogranicza to chęć współdecydowania o wspólnych sprawach oraz możliwości współdziałania.


         Niskie zaufanie oraz słaba aktywność społeczna wiążą się z poczuciem braku wpływu. Jest charakterystyczne, że większe poczucie wpływu Polacy odczuwają w stosunku do spraw europejskich i lokalnych niż ogólnokrajowych. Jednak na wszystkich poziomach – lokalnym, ogólnokrajowym i europejskim – zdecydowana większość Polaków deklaruje, że nie ma wpływu na te sprawy.


         Ważne jest zatem podejmowanie działań wzmacniających wśród obywateli poczucie wpływu zarówno w odniesieniu do spraw lokalnych, jak i ogólnokrajowych oraz europejskich. Powinno to się przełożyć na wzrost zaufania do instytucji publicznych, a także na większe bezpośrednie zaangażowanie i współdecydowanie Polaków w sprawach ich najbliższego otoczenia oraz w kwestiach ogólnokrajowych. Można to osiągnąć ułatwiając budowę społeczeństwa obywatelskiego (Grzegorz Makowski), prowadząc dialog społeczny oraz obywatelski. Już w trakcie wyborów 2007 r. Polacy poczuli, że ich głos bezpośrednio wpływa na rzeczywistość polityczną. Trzeba jednak szukać sposobów na skierowanie energii Polaków na działania pozytywne i obywatelskie, a nie tylko negujące politykę rządu.


         Istotną sprawą jest wsparcie rozwoju trzeciego sektora i przygotowanie strategii wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego. Rządowi brakuje całościowej wizji rozwoju organizacji pozarządowych. Trzeba również wzmocnić dialog obywatelski (Tomasz Schimanek). Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że mechanizmy takiego dialogu są w Polsce bardzo słabe. Często był on wykorzystywany instrumentalnie dla doraźnych celów politycznych przez polityków, jednak to obie strony dialogu musza jeszcze wiele zmienić w swoim postępowaniu. Rząd powinien przedstawić całościową wizję rozwoju dialogu obywatelskiego, a organizacje pozarządowe – wypracować lepsze mechanizmy własnej reprezentatywności. Jednej strony trzeba zatem dążyć do stworzenia dobrych praktyk dialogu, aby podnieść jego kulturę. Z drugiej zaś strony należy wzmocnić Radę Działalności Pożytku Publicznego. Oprócz tego niezbędne jest zadbanie o niezależność i równowagę interesów stron dialogu, trzeba też budować zaufanie między partnerami dialogu – rządem i organizacjami pozarządowymi.


         Wspomniane już Nowe Metody Zarządzania, promowane przez Unię Europejską, mają na celu zwiększenie współuczestnictwa obywateli w konsultowaniu decyzji administracyjnych. Aktywizowanie społeczeństwa poprzez wskazanie możliwości realnego wpływu na sprawy zarówno lokalne, jak i europejskie, wymaga podjęcia różnych inicjatyw informacyjnych.


         Niskie uczestnictwo w życiu publicznym wynika też z faktu, że Polacy nie wiedzą, co oznacza bycie obywatelem oraz w jaki sposób oddziaływać na instytucje publiczne. Trzeba dokonać zasadniczych zmian w edukacji obywatelskiej Polaków (Krystyna Ewa Siellawa-Kolbowska, Agnieszka Łada, Jarosław Ćwiek-Karpowicz). Po pierwsze, należy rozszerzyć kształcenie obywatelskie poza okres edukacji szkolnej tak, aby stanowiło ono domenę ustawicznego rozwoju wiedzy i kompetencji obywatelskich. Po drugie, trzeba przeprowadzić pewne zmiany instytucjonalno-prawne, np. rozważyć pomysł powołania autonomicznej instytucji publicznej wspierającej i koordynującej działania w dziedzinie kształcenia obywatelskiego. Podniosłoby to jego rangę w Polsce, a także zapewniło niezbędne wsparcie merytoryczne i instytucjonalne dla nauczycieli, szkół, organizacji pozarządowych oraz samych obywateli.


         Należy również dążyć do wzmocnienia demokracji na poziomie lokalnym. Mogą temu służyć m.in. innowacje demokratyczne na wzór citizen juries – tzw. spotkań deliberatywnych (Radosław Markowski). Sprzyjałyby one zwiększaniu bezpośredniego wpływu obywateli na sprawy z ich najbliższego otoczenia.


         Do zwiększenia partycypacji wyborczej – a co za tym idzie, także wpływu obywateli na sprawy kraju – potrzebne są też gruntowne reformy prawa wyborczego (Bartłomiej Nowotarski, Jarosław Zbieranek). Instytut Spraw Publicznych od wielu lat proponuje wprowadzenie ułatwień dla wyborców w procedurze głosowania (głosowanie przez pełnomocnika dla osób starszych i niepełnosprawnych, głosowanie korespondencyjne dla osób przebywających poza miejscem stałego zamieszkania lub mieszkających za granicą, indywidualne zawiadamianie obywateli o głosowaniu, wydłużenie czasu przeprowadzania głosowania do dwóch dni, zmiana godzin prac komisji wyborczych na bardziej odpowiadające stylowi życia Polaków). Ponadto należy wreszcie zebrać i ujednolicić wszystkie dotychczasowe przepisy wyborcze w jednym akcie prawnym – Kodeksie wyborczym (Jarosław Zbieranek).  


         W umacnianiu społeczeństwa obywatelskiego najważniejsze jest jednak zaufanie obywateli do demokratycznej władzy oraz do siebie nawzajem. Zaufania nie można zadekretować, można jedynie mozolnie je budować. Główną rolę odgrywają tu dialog z instytucjami władzy oraz poczucie wpływu na podejmowane decyzje. Nie tylko bowiem zwiększają zaufanie i przyczyniają się do większej legitymizacji politycznej rządzących, ale także wzmacniają obywatelską chęć współdziałania. Obywatele muszą zyskać pewność, że politycy i rząd chcą cos dla nich zrobić, poprawić poziom ich życia, a nie tylko trwać przy władzy. Zaufanie rodzi się z wiarygodności – wywiązywania się z deklaracji i zobowiązań. Dotyczy to nie tylko polityków, ale także demokratycznego państwa prawa. Ważne jest również wywiązywanie się przez władze ze zobowiązań bardziej ogólnych. Na przykład, sprawniejsze sądownictwo powinno przywrócić wiarę społeczeństwa w sprawiedliwość demokratycznego państwa, a przejrzyste przepisy dotyczące finansowania polityki (Marek Chmaj i Jarosław Zbieranek) przyczyniłyby się do powstania przekonania, że partie polityczne nie są „przedsiębiorstwami politycznymi” i nie służą do realizacji prywatnych celów polityków, ale stanowią ważną instytucję w reprezentowaniu interesów obywateli.


         Nie wszystkie propozycje zawarte w niniejszej książce są odzwierciedleniem opinii Instytutu Spraw Publicznych. Wydawało nam się jednak ważne, aby je przedstawić w celu rozszerzenia debaty publicznej. Publikacja powstała w ramach projektu „Obserwatorium demokracji w Polsce”, realizowanego przez Instytut Spraw Publicznych i finansowanego ze środków Open Society Institute.


 


Lena Kolarska-Bobińska


 


Tekst pochodzi z książki


„Co warto, co należy zmienić. Poprawa jakości demokracji w Polsce”,


pod red. Leny Kolarskiej-Bobińskiej,


Instytut Spraw Publicznych.

W wydaniu 78, maj 2008 również

  1. UMACNIANIE DEMOKRACJI

    Wyzwania instytucjonalne i społeczne
  2. HANDEL WINEM

    Bezprawie w Internecie?
  3. STANOWIENIE PRAWA

    Model legislacji do wymiany
  4. TRAKTAT LIZBOŃSKI

    Nowa rola Sejmu i Senatu
  5. PEPSI INWESTUJE

    Linia w Michrowie
  6. BIBLIOTEKA DECYDENTA

    Rzetelność życia publicznego
  7. WYDARZENIA MIESIĄCA

    Polska, Europa, świat
  8. SZTUKA MANIPULACJI

    Kto się skusi