ARTUR NOWICKI

MIROSŁAW ZIELIŃSKI

Lobby (od ang. lobby, sień, przedpokój), rodzaj organizacji nacisku (grup nacisku, ang. pressure groups) działających w państwach kapitalistycznych na terenie pozaparlamentarnym i wywierających wpływ na organy władzy państwowej środkami ekonomicznymi i politycznymi w interesie określonych warstw, grup i instytucji społecznych, głównie przez urabianie posłów do ciał ustawodawczych. Ten rodzaj urabiania posłów, nazywany lobbingiem, rozwinął się w XIX w. w USA i współcześnie jest głównie tam reprezentowany. Współczesny lobbing został rozszerzony na płaszczyznę kontaktów z przedstawicielami organów władzy wykonawczej (rządu USA) i sądowniczej (Sądu Najwyższego USA). Od lat 50. XX w. lobbing rozszerzył swoją działalność także na koła kształtujące opinię publiczną i dysponujące środkami masowej komunikacji. Interweniują one również w walce wyborczej na rzecz pożądanego przez siebie kandydata.

(Definicja lobbingu według Wielkiej Encyklopedii PWN)

Jak widać, powyższa definicja nie przystaje do obecnych polskich realiów społeczno-ekonomicznych, zatem pozostaje jeszcze wiele do zrobienia, aby powszechna koncepcja lobbingu uległa poprawie tak, aby zniknęły wszelkie pejoratywne skojarzenia i aby lobbing był postrzegany jako niezbędny element demokratycznego społeczeństwa.

         Dla naszych potrzeb proponujemy odejście od definiowania możliwych form lobbingu i przyjęcie, iż lobbing jest to każde działanie, którego celem jest wywarcie wpływu na organizacje publiczne, w szczególności w zakresie:

stanowienia prawa, kształtowania polityki państwa, przyjmowania planów lub programów strategicznych, w tym również lokalnych, rozstrzygania sporów (z wyłączeniem sporów rozstrzyganych przez organa wymiaru sprawiedliwości), mianowania na stanowiska, wydawania koncesji, licencji, zezwoleń, zawierania umów, przyznawania kontyngentów lub dotacji, zwalniania lub ograniczania obowiązków publicznoprawnych, gwarantowania kredytów, wydawania innych decyzji administracyjnych.

         Celem takiej definicji lobbingu jest przede wszystkim określenie ram informowania opinii publicznej o fakcie lobbowania w danej sprawie i o tym, kto jest lobbystą. Pozwoli to na łatwiejszą identyfikację grup interesów zabiegających o konkretne rozwiązania lub ich wycofanie. Mianem lobbysty nazwiemy każdego, kto prowadzi działalność w zakresie określonym w definicji.

USA kolebką nowoczesnego lobbingu

W pragmatycznych krajach anglosaskich lobbing określa się także mianem „dyplomacji kuluarowej”. Ale i ta definicja nie oddaje w pełni istoty zagadnienia. Le Grelle Bernard w „Profession lobbyman” (Hachette, 1987) stwierdza, że w dzisiejszej Europie lobbing polega „na stwarzaniu sytuacji lub wpływaniu na nią w celu spowodowania (poprzez wywieranie wpływu na władze państwowe) jej ewolucji lub likwidacji, niezależnie od tego czy chodzi tu o ustawę czy jedynie rozporządzenie w fazie projektu, o działanie zbiorowe czy o dokumentację dotyczącą gospodarki, finansów lub przemysłu”. Jurgen Koch z GIW Europe podkreśla, iż lobbystą jest „każdy, kto w imieniu strony trzeciej nawiązuje kontakt z politykami lub instytucjami publicznymi w celu obrony interesów strony zlecającej (klienta) lub w celu uzyskania odpowiednich dla tej strony informacji”.

         Krytycy tego rodzaju działalności postulują przede wszystkim – jeśli już nie można całkowicie zakazać działań lobbingowych –  pełną jawność. Ma to uniemożliwić korumpowanie parlamentarzystów i urzędników państwowych. Regulacje prawne mają zazwyczaj charakter restrykcyjny. Z reguły zakazują one prowadzenia takiej działalności przez określone podmioty i wprowadzają wymóg rejestracji firm lobbingowych. Z uwagi na niemożliwość skodyfikowania wszystkich zasad gry w lobbingu, oprócz regulacji prawnych sporą rolę odgrywają kodeksy etyczne.

         Dominique Boivin w „Le lobbyin ou le pouvoir des groupes de pression” (Editions du Meridien – Quebec, 1987) zauważa: “Lobbysta zawodowy może mieć dyplom ukończenia studiów (prawa, ekonomii, historii, nauk politycznych, socjologii), ale przede wszystkim musi mieć smykałkę polityczną. Z reguły bowiem zawodowcy ci pochodzą ze środowisk politycznych i kół rządowych (są to byli parlamentarzyści, ministrowie, podsekretarze stanu itp.)”.

         Nie oznacza to, że osoby z innych zawodów czy wykształceniem nie mogą trudnić się zawodowo lobbingiem. Jednakże osoba spoza środowiska będzie potrzebowała więcej czasu, żeby zostać zaakceptowana, doceniona, żeby poznać środowisko i rozpoznać się w nim, zrozumieć je, żeby móc się w nim poruszać swobodnie. Do tego potrzebne są długie lata.

         Pierre Servan-Schreiber, adwokat praktykujący zarówno w Paryżu, jak i w Nowym Jorku,  zawodowo zajmujący się lobbingiem, w „Actes du colloque de l`Association francaise des relations publiques” (AFREP, Paryż, styczeń 1991) stwierdza: „Dla mnie lobbing to obrona i reprezentowanie interesów osoby prywatnej wobec władz administracyjnych lub politycznych, które mogą być zmuszone do podjęcia decyzji powodujących zmiany w otoczeniu ekonomicznym, prawnym lub finansowym klienta w sposób dla niego korzystny lub nie. Jest to więc zawód adwokata, ale poza władzą sądowniczą, wobec władzy legislacyjnej lub wykonawczej. Lobbyści i prawnicy wzajemnie się uzupełniają, ale jedynie lobbyści mogą decydować o zastosowaniu odpowiednich instrumentów przekazu informacji i o stopniu jawności tej informacji”.

         Michel Bongrand, francuski doradca ds. wizerunku w „International Public Affairs Consultant” stwierdza wprost: „Nowoczesny lobbing, określany jako prowadzenie kampanii na rzecz grupy ekonomicznej (politycznej, społecznej, kulturalnej itp.), jest wykonywany tak wobec klasy politycznej (decydentów), jak wobec poszczególnych administracji. Moja osobista doktryna jest prosta: trzeba zawsze wykazywać partnerom dialogu, że działanie zmierzające do umotywowania słuszności żądań grupy, na rzecz jej dowartościowania, uwypuklenia jej interesów, ma tylko jeden cel – w polityce należy służyć dobru publicznemu. W sprawach ekonomicznych również należy w sposób logiczny uwzględniać interesy partykularne na tle interesu ogółu’.

         W przeciwieństwie do zdania wypowiedzianego przez Alexandra Sanguinettiego, iż suma interesów partykularnych rzadko odpowiada interesowi ogółu, można stwierdzić, że jedynym sposobem służenia na trwałe interesom partykularnym jest umiejętne ich ukazywanie na tle interesu ogółu, tzn. służenie wielkiej sprawie. Jeżeli okazuje się to niemożliwe, lobbysta powinien zapewne zrezygnować z takiej akcji w potrójnej trosce o etykę zawodową, swoją wiarygodność, a więc o własny wizerunek.

         Choć profesja lobbysty nie zawsze budzi pozytywne skojarzenia, znaczenie jego działań jest tak wielkie, iż lobbing uzyskał miano „piątej władzy”. W istocie, lobbyści – choć efekty ich działań są niewymierne – w stopniu niekiedy większym niż dziennikarze wpływają na procesy decyzyjne. Nie powinni jednak być postrzegani jako utrapienie. Spełniają pożyteczną rolę nosiciela brakującej lub dopełniającej informacji. To w efekcie przecież działań lobbingowych politycy i urzędnicy, czy najszerzej pojmowani decydenci, uzyskują szybką i rzetelną informację na dany temat wraz z kompletnym kontekstem. Dzięki temu z całą wyrazistością mogą zdefiniować skutki nowej, potencjalnej regulacji prawnej dla środowiska nadawcy danego przekazu lobbingowego, precyzyjnie zidentyfikować zorganizowane grupy interesów, dostrzec ich wzajemne korelacje, wreszcie poznać potencjalnych sprzymierzeńców i przeciwników projektowanej decyzji. Nie od rzeczy będzie więc porównanie lobbingu do swoistego „wolnego rynku” w polityce.

Status i umocowanie prawne lobbingu w USA

Do 1946 r. status prawny lobbingu w USA nie był uregulowany; lobbyści (przede wszystkim przedstawiciele lobbystów reprezentujących wielki kapitał) oddziaływali na posłów i urzędników za pomocą perswazji, przekupstwa i zastraszania. W 1946 r. Kongres USA uchwalił „The Lobbying Act” mający na celu ukrócenie działalności lobbystów, faktycznie jednak nadał jej w określonych ramach legalny charakter. Współczesne lobbies stały się bardzo ważną częścią struktury politycznej Stanów Zjednoczonych.

         W USA w federalnej ustawie o lobbystach z 1946 r. nie ma jako takiej definicji terminu „lobbysta”. Jednakże ustawa ta obejmuje szeroki i różnorodny zakres potencjalnych lobbystów. Litera ustawy odnosiła się do „każdej osoby, która sama albo za pośrednictwem jakiegokolwiek agenta lub pracownika w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio, ubiega się, gromadzi lub przyjmuje jakiekolwiek sumy pieniędzy lub jakiekolwiek inne przedmioty wartościowe, które mają być użyte przede wszystkim na pomoc (lub głównym celem rzeczonej osoby jest pomoc) w osiągnięciu któregokolwiek z poniżej wymienionych celów:

* przeforsowanie lub powstrzymanie jakiejkolwiek ustawy głosowanej w Kongresie Stanów Zjednoczonych,

* wywieranie bezpośredniego lub pośredniego wpływu na przeforsowanie lub powstrzymanie jakiejkolwiek ustawy głosowanej w Kongresie Stanów Zjednoczonych.

         Jako punkt odniesienia, używany w ustawie termin „osoba” może oznaczać „osobę fizyczną, spółkę, komitet, stowarzyszenie, korporację i wszelkie inne organizacje lub grupy osób”. Podobnie, termin „ustawodawstwo” używany jest w szerokim rozumieniu i może oznaczać „ustawy, uchwały, poprawki, nominacje i inne sprawy rozważane lub wysuwane w jednej z izb Kongresu, a także obejmuje wszelkie inne sprawy, które mogą być przedmiotem rozważania przez którąkolwiek z izb Kongresu’.

         Amerykańska Federalna Ustawa o Działalności Lobbingowej nie dotyczy następujących podmiotów:

• osób, które jedynie występują przed komitetem Kongresu, wypowiadając się za lub przeciw danym ustawom. Wyłączenie to nie jest ograniczone jedynie do świadków, którzy występują przed komitetem składając zeznania, lecz obejmuje również wszelkie osoby, które pomagają świadkowi w przygotowaniu wystąpienia przed komitetem,
  
• urzędników państwowych działających w zakresie swych kompetencji,
  
• gazet lub innych periodycznie publikowanych wydawnictw (włączając w to właścicieli, wydawców lub pracowników takich wydawnictw), które w normalnym toku swej działalności publikują artykuły, edytoriale lub inne komentarze, albo też płatne reklamy, wypowiadając się za lub przeciw danym ustawom, pod warunkiem, że osoba taka nie jest zaangażowana w żadną dalszą, ani inną działalność związaną z popieraniem lub zwalczaniem danych ustaw, poza występowaniem przed komitetem Kongresu.

Postanowienia ustawy nie odnoszą się też do komitetów politycznych, których praktyka lub działalność ograniczona jest amerykańską Federalną Ustawą o Korupcji (zastąpionej przez amerykańską Federalną Ustawę o Prowadzeniu Kampanii Wyborczej).

c.d.n.

Artur Nowicki

Mirosław Zieliński

USAID/Gemini Project

Opracowano na podstawie publikacji „Sztuka lobbyingu w Polsce”

oraz materiałów źródłowych Amerykańskiej Ligi Lobbystów