Established 1999

REGULACJE LOBBINGU

17 październik 2011

Pro publico bono

Nawet najlepsze rozwiązanie prawne nie wystarczą, jeśli nie będzie silnej woli politycznej oraz społecznej zmierzającej do ograniczania tego rodzaju praktyk. Można na to zagadnienie spojrzeć jednak także w innej perspektywie. Wprowadzanie nowych regulacji prawnych i zmian instytucjonalnych należy ocenić pozytywnie, ponieważ wskazują one na to, że być może wśród elit politycznych krystalizuje się wola porządkowania zagadnień, które określają kształt systemu politycznego, w tym także ramy działalności lobbingowej w Polsce – pisze Krzysztof Jasiecki.

KRZYSZTOF JASIECKI


 


To już trzecia, ostatnia i podsumowująca część opracowania na temat społecznego postrzegania lobbingu ujętego w kontekście ustrojowym, instytucjonalnym i kulturowym. Środowisko polskich lobbystów nie dysponuje własnym kodeksem etycznym, chociaż prace nad nim zostały podjęte w ramach wspomnianego w poprzednim numerze „Decydenta” nieformalnego zespołu do spraw udziału organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym.


Dyskutowane projekty takiej kodyfikacji nie uzyskały dotąd  powszechnej akceptacji. Podkreślana jest jednak w dalszym ciągu potrzeba jaj wypracowania związana m.in. z koniecznością uwiarygodnienia formującego się środowiska lobbingu i reprezentantów grup interesów w oczach decydentów oraz opinii publicznej. Ten proces można przyspieszyć we własnym zakresie przez samoorganizowanie się i wzajemne kontrolowanie.


   Przykładem możliwych rozwiązań tego rodzaju był ostatecznie niezaakceptowany  projekt Kodeksu Rzecznika Interesu. Zawierał on propozycje, które prawdopodobnie znajdą się w zmodyfikowanej formie również w kolejnych próbach stworzenia takiego kodeksu (definicje rzecznika interesu, osoby zaufania publicznego i grupy interesu; zakres zastosowania kodeksu, metody działania, regulacje stosunków z klientami, z osobami zaufania publicznego itp.).


   Na uwagę w tym kontekście zasługują takie propozycje jak powołanie centralnego rejestru rzeczników interesu, składanie „doraźnego oświadczenia rejestracyjnego” każdorazowo w przypadku podjęcia się reprezentacji danego klienta, powołanie Komitetu Do Spraw Etyki zajmującego się oceną przestrzegania przez środowisko zarejestrowanych rzeczników ustalonych zasad etycznych.


 


   Postrzeganie lobbingu – konkluzje


 


   W podsumowaniu można zawrzeć kilka uwag o charakterze ogólnym i porównawczym. W środowisku lobbystów wyrażany jest pogląd, że „ucywilizowaniu” działalności tego rodzaju służy przede wszystkim czytelność statusu polityków i urzędników, jasność kryteriów oraz wyeliminowanie przypadkowości decyzji, a także dostęp do informacji legislacyjnej i samoorganizacji środowisk lobbingowych. Problematyka rozwoju lobbingu w Polsce widziana w takiej perspektywie pokazuje, że w tym zakresie znajdujemy się dopiero na początku drogi. Marszałek Sejmu Maciej Płażyński podczas konferencji na temat jawności procesów decyzyjnych w lutym 1999 r. mówił o „niemowlęcym wieku lobbingu parlamentarnego w Polsce.” Pogląd ten można zasadnie rozszerzyć także na inne rodzaje rzecznictwa interesów w naszym kraju.


   W interesującym nas aspekcie regulacji lobbingu w Polsce na szczególną uwagę zasługują trzy kwestie. Po pierwsze, jest to problematyka nowa na gruncie naszego prawa i praktyki społecznej, która dopiero zaczyna być dostrzegana jako wymagająca ujęcia normatywnego.


W tym zakresie Polska nie odbiega zresztą od większości państw Europy kontynentalnej, w której zagadnienia tego rodzaju (z niewielkimi wyjątkami) także nie podlegają odrębnej regulacji. Rosnące znaczenie lobbingu w instytucjach Unii Europejskiej i niektórych państw Europy Zachodniej prawdopodobnie będzie jednak sprzyjało zmianie tej sytuacji.


   Po drugie, trzeba zauważyć, że polskie doświadczenia w tym zakresie mają charakter bardzo specyficzny, odbiegający od doświadczeń zachodnich, ponieważ wpisują się w zasadniczo odmienny kontekst pokomunistycznej transformacji ustrojowej. Obejmuje ona również organy władzy i instytucje organizacyjno-prawne kształtujące zasady, formy i treści życia publicznego w Polsce, w tym lobbing o działalność grup interesu. Przyjmuje się, że współczesne ramy instytucjonalne i normatywne w tej sferze składają się ogólnie z czterech składników: (a) regulacji pożądanego postępowania funkcjonariuszy publicznych w ustawach i kodeksach etycznych, (b) systemu organów odpowiedzialnych za rozwój etycznych działań w  życiu publicznym, (c) przejrzystości działań publicznych oraz (d) odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za działania nieetyczne.


   We wszystkich wymienionych sferach Polska dopiero kształtuje instytucje, które mają stać się odpowiednikiem rozwiązań stosowanych w państwach wysoko rozwiniętych. Instytucje prawne, służące etycznym działaniom funkcjonariuszy publicznych stwarzają jedynie ogólne (konstytucyjne i ustawowe) ramy prawne, które nie są jeszcze wypełnione określoną treścią. Dodatkowo proces ich formowania się nie został jeszcze zakończony.


   Przykładowo istnieje kodeks etyczny parlamentarzystów, ale nie ma kodeksu etycznego służby celnej – działa Komisja Etyki Poselskiej, nie powołano jednak nadal Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Celnej itd. Chociaż jak twierdzą parlamentarzyści, po uwzględnieniu zmian zachodzących ostatnio w ustawodawstwie, regulacje prawne dotyczące np. relacji pomiędzy naciskami środowiskowymi, a działalnością posła i senatora „wydają się wystarczającymi i odpowiadają standardom europejskim”, to jednak praktyka ich stosowania jest daleka od zadawalającej.


   Wprowadzone nowe rozwiązania takie jak rejestr korzyści, oświadczenia o stanie majątkowym czy zasady etyki poselskiej funkcjonują od niedawna. Dopiero kształtują się komentarze i praktyka orzecznictwa w zakresie ich stosowania (problem sankcji dla osób nie dopełniających formalności, rozstrzygnięć wątpliwości wynikających z zastosowanych regulacji itp.). Formułowane są postulaty ich ulepszania takie jak uzupełnienie rejestru korzyści i oświadczeń majątkowych o formularze PIT czy wprowadzenie ograniczeń uzyskiwania przez osoby publiczne dodatkowych dochodów powyżej pewnej sumy. Jednak brak przykładów stosowania odpowiedzialności z tytułu naruszenia niektórych ważnych regulacji, np. ustawy antykorupcyjnej, sugeruje ich formalny, niekiedy wręcz fikcyjny charakter.


   Stosowanie ustaw (lub brak stosowania) stanowi przecież swoisty test zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za działania nieetyczne. Do głębszej refleksji w tej dziedzinie skłaniają też porównania skuteczności podobnych rozwiązań w państwach zachodnich i w Polsce (akcja „czyste ręce” we Włoszech, dymisja i skazanie byłego sekretarza generalnego NATO Willy’ego Claesa, odejście z rządu Tony’ego Blaira w Wielkiej Brytanii dwóch ministrów za zatajenie „zaciągnięcia pożyczki na budowę domu”, upadek Komisji Europejskiej itd.). Znaczenie tych zagadnień wykracza poza granice Polski. Świadczy o tym fakt, że wraz z oficjalnym zaproszeniem naszego państwa do rozmów na temat członkostwa w UE w lecie 1997 r., Komisja Europejska w zaleceniach akcesyjnych zwróciła uwagę m.in. na potrzebę bardziej efektywnego zwalczania korupcji w Polsce. Poglądy tego rodzaju Komisja formułowała także później oceniając w 1999 r. postępy naszego kraju w dostosowaniu prawa i instytucji do wymogów UE.


   Nawet najlepsze rozwiązanie prawne nie wystarczą, jeśli nie będzie silnej woli politycznej oraz społecznej zmierzającej do ograniczania tego rodzaju praktyk. Można na to zagadnienie spojrzeć jednak także w innej perspektywie. Wprowadzanie nowych regulacji prawnych i zmian instytucjonalnych należy ocenić pozytywnie, ponieważ wskazują one na to, że być może wśród elit politycznych krystalizuje się wola porządkowania zagadnień, które określają kształt systemu politycznego, w tym także ramy działalności lobbingowej w Polsce. Równocześnie trzeba brać pod uwagę, że zagadnienia związane z tego rodzaju problematyką nie dały się rozwiązać jednorazowo, ad hoc, zwłaszcza w sytuacji częstych zmian politycznych i prawnych jakie charakteryzowały początkowy okres transformacji ustrojowej. Sprzyjają temu natomiast bardziej warunki pewnej konsolidacji i stabilizacji sceny politycznej jaka występuje w Polsce w ostatnich latach (pełna kadencyjność parlamentu, wydłużenie czasu funkcjonowania rządów, tworzenie silniejszych ugrupowań politycznych itp.).


   Po trzecie, scharakteryzowane wcześniej podejścia do lobbingu wskazują na duże różnice poglądów na ten temat w Polsce. Kwestie wchodzące w zakres zainteresowań lobbystów w największym stopniu regulowane są pośrednio – poprzez ustawodawstwo dotyczące zachowań osób zaufania publicznego (etyka poselska, ustawa antykorupcyjna) oraz legislację dotyczącą niektórych aspektów ich działalności (np. procedury zamówień publicznych). Natomiast propozycje bezpośrednich regulacji rzecznictwa interesów budzą jak dotąd więcej kontrowersji i wątpliwości.


   Na przykład, postulat prawnego uregulowania zasad lobbingu gospodarczego zgłoszony przez Polską Radę Biznesu został odebrany przez niektórych jako próba narzucenia koncesjonowania tego rodzaju działalności (zwłaszcza koncepcja powołania reprezentacji uprawnionej do wypowiadania się w sprawach środowisk biznesowych). Niezależnie od możliwości realizacji tej inicjatywy, zdaniem przedstawicieli Business Centre Club, mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której urzędnicy nagradzali by koncesjami „grzecznych” lobbystów i sprzyjałoby to korupcji.


   Podnoszone są także inne argumenty przeciwko rozpoczynaniu obecnie prac nad ustawą o lobbingu, nie tylko gospodarczym (dyskusyjne jest zresztą już samo oddzielenie lobbingu gospodarczego od innych rodzajów tego typu oddziaływań). Istnieje obawa, że ponieważ pracowaliby nad nią politycy jej założenia mogłyby zostać wypaczone. Politycy mogliby bowiem cały ciężar ograniczeń przesuwać na stronę lobbystów, nie wprowadzając wcale ani przejrzystości swojego postępowania jako osób publicznych ( a w związku z tym sankcji wobec samych siebie), ani większej przejrzystości kryteriów, które sami stosują – bo to także jest wbrew ich bezpośredniemu interesowi, ani też nie wprowadzając większego dostępu do procesu legislacyjnego (ponieważ im większa tajemnica, tym większa władza). Istnieje obawa, że w takich okolicznościach mogłyby powstać rozwiązania legislacyjne będące swoistą karykaturą systemu funkcjonującego w Stanach Zjednoczonych.


   Zastanawia w takiej sytuacji brak środowiskowej samoregulacji lobbystów w postaci przyjęcia wspólnego kodeksu etycznego (np. Kodeksu Rzecznika Interesu). Podejmowane w przeszłości próby stworzenia takiego kodeksu oceniane są jako nieudane, ponieważ rynek jawnych lobbystów jest zbyt mały, a problem dotyczy głównie lobbystów stosujących metody korupcyjne, którzy działają niejawnie i nie są zainteresowania tworzeniem takich kodeksów, a tym bardziej ich stosowaniem.


W takim ujęciu regulacja rzecznictwa interesów powinna początkowo koncentrować się głównie na tworzeniu zasad strony przyjmującej nacisk tj. osób zaufania publicznego.


   Wydaje się, że obecnie raczej mało prawdopodobne jest wypracowanie ustaw całościowo regulujących te kwestie, przynajmniej do chwili przełamania nieufności pomiędzy politykami i lobbystami.  Nie zmienia to faktu, że potrzebne jest jakieś prawne uregulowanie zasad współdziałania lobbingu z parlamentarzystami i urzędnikami, podobnie jak doprecyzowania wymaga kwestia dostępu do  informacji w organach władzy. Równocześnie, z drugiej strony, ważnym przejawem cywilizowania lobbingu byłaby także środowiskowa samoregulacja w postaci kodeksu etycznego.


   Dotychczasowe dyskusje o lobbingu w Polsce wykazały, że kwestie te będą powracały, chociaż byłoby lepiej gdyby nie wiązało się to głównie, jak do tej pory, z reakcją na afery i skandale pojawiające się na styku biznesu i polityki.


 


Krzysztof Jasiecki

W wydaniu 10, czerwiec 2000 również

  1. Z KRAKOWA DO BRUKSELI

    Lobbing integrujący
  2. UWAGA! WYBORY

    Dlaczego głosujemy?
  3. ZNAKI CZASU

    Europa bez granic
  4. ARCHIWUM KORESPONDENTA

    Lobbing Busha w ONZ
  5. JACY JESTEŚMY

    Nieufni męczennicy, czyli ofiary niewybaczalnej krzywdy
  6. W SAMOOBRONIE

    Unia konsumentów
  7. WIDZIANE Z WYSPY

    "Czerwony Ken" czy "Obywatel Ken"?
  8. REGULACJE LOBBINGU

    Pro publico bono
  9. SEMANTYKA

    Lobby - nazwa grobem kwestii
  10. UMYSŁ LIDERA

    Być i mieć czyli najpierw charakter
  11. DECYZJE I ETYKA

    Rzecz o gwizdaniu
  12. SZTUKA MANIPULACJI

    Gra znaczonymi kartami
  13. BEZPIECZEŃSTWO

    Ciągła rywalizacja