Established 1999

REGULACJE LOBBINGU

6 kwiecień 2010

Brak drogowskazów

Pierwszym znaczącym przejawem dojrzewania do rozstrzygnięć kwestii związanych z lobbingiem była konferencja w Senacie zorganizowana 7 listopada1995 r. pt. Sens, istota i granice lobbingu. Podczas tej konferencji zainicjowane zostało powołanie Zespołu do spraw Lobbingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu. W skład zespołu weszli parlamentarzyści, urzędnicy i przedstawiciele grup lobbingowych – pisze Krzysztof Jasiecki.


KRZYSZTOF JASIECKI


 


 


Społeczne postrzeganie lobbingu występuje w pewnym kontekście ustrojowym, instytucjonalnym, społecznym i kulturowym jaki tworzy w Polsce nasilenie przestępczości korupcyjnej i tzw. afer, zwłaszcza gospodarczych, polegających m.in. na nadużywaniu funkcji publicznych przez część elit władzy politycznej i administracyjnej.


 


   Zjawiska tego rodzaju mają swoje przyczyny przede wszystkim w pojawieniu się nowych możliwości działania związanych z reformami rynkowymi, które nie zostały  ujęte w adekwatne ramy instytucjonalne i mechanizmy kontroli. Dotychczasowe regulacje są słabo dostosowane do form patologii społecznej powstającej w ramach gospodarki wolnorynkowej i szerokiego dopuszczania do polskiej gospodarki kapitału zagranicznego.


   Wraz z upadkiem głównych instytucji dawnego ustroju i legitymujących go autorytetów nastąpiła również destrukcja wielu form więzi oraz normatywnych zasad organizacji społecznej.  Wytworzyło się  zjawisko „próżni” lub „chaosu normatywnego”.


Jego głównym wyróżnikiem jest to, że ukształtowane wcześniej zakazy moralne, obyczajowe, religijne oraz prawne tracą w nowych warunkach moc głównych regulatorów stosunków międzyludzkich. Ulegają rozkładowi kryteria tego, co obowiązuje i co nie obowiązuje, co wolno, a czego nie wolno, co jest sprawiedliwe, a co niesprawiedliwe, co jest słuszne, a co niesłuszne. Ludzkim zachowaniom i interakcjom brakuje w wielu sytuacjach drogowskazów. W umysłach ludzi rodzi się przekonanie, że jeśli istnieją jakieś reguły, do których należy się stosować, to mają one charakter doraźny, tymczasowy i prowizoryczny. Tym samym ulegają dewaluacji standardy etyczne, które zapewniają harmonię w życiu publicznym i stosunkach prywatnych. Obniża się  zarazem prestiż najważniejszych w państwie instytucji.  W miarę konsolidacji ustroju demokratycznego i rozwoju gospodarki rynkowej w Polsce pojawia się tendencja zmierzająca do ograniczenia pewnych patologii instytucjonalnych i społecznych charakterystycznych dla początkowego okresu transformacji. Jej przejawem jest m.in. podejmowanie działań na rzecz kształtowania takich standardów i regulacji życia publicznego, również w zakresie rzecznictwa interesów, które byłby kompatybilne do przyjętych w państwach wysoko rozwiniętych.


   W zakresie interesującej nas problematyki trzeba jednak pamiętać, że w Polsce nie istnieją regulacje prawne dotyczące bezpośrednio działalności lobbingowej. Wzorem państw europejskich, polski system prawa koncentruje się raczej na przedmiocie oddziaływania lobbystów tj. osobach zaufania publicznego-posłach , senatorach, ministrach i urzędnikach.


W odróżnieniu  od rozwiązań przyjętych w Stanach Zjednoczonych i niektórych innych państwach, w Polsce nie zostały wprowadzone ustawowe regulacje oddziaływań lobbingowych, takie jak rejestracja lobbystów czy obowiązek ujawniania ich zleceniodawców.


We współczesnej filozofii politycznej problematyka ta jest traktowana jako element tworzenia infrastruktury etycznej życia publicznego. Według standardów przyjętych w krajach wysoko rozwiniętych do instytucji stanowiących składniki tej infrastruktury zalicza się kodeksy etyczne, działania organów odpowiedzialnych za rozwój etyki, jawność działań w sferze publicznej, skuteczne mechanizmy rozliczeń i kontroli oraz poparcie polityczne.


   Negatywne tendencje jakie pojawiły się w praktyce funkcjonowania polskiego systemu politycznego, w tym w relacjach pomiędzy organami władzy państwowej oraz grupami nacisku spowodowały, że w odniesieniu do tych zagadnień coraz częściej wysuwane są postulaty wprowadzenia regulacji prawnych w system obowiązujących rozwiązań.


Jak wyrazili to autorzy jednego z projektów legislacyjnych: „ Potrzeba uregulowania w Polsce działalności lobbingowej wynika w znacznej mierze z zapotrzebowania politycznego. U podstaw tego zapotrzebowania leży przede wszystkim chęć zapobieżenia powstawaniu i funkcjonowaniu niefortunnych i wątpliwych etycznie, a nierzadko wręcz przestępczych, powiązań świata polityki i gospodarki”.


   Pierwszym znaczącym przejawem dojrzewania do rozstrzygnięć kwestii związanych z lobbingiem była konferencja w Senacie zorganizowana 7 listopada1995 r. pt. Sens, istota i granice lobbingu. Podczas tej konferencji zainicjowane zostało powołanie Zespołu do spraw Lobbingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu. W skład zespołu weszli parlamentarzyści, urzędnicy i przedstawiciele grup lobbingowych. Jego celem było przybliżenie i upowszechnienie nowej na polskim gruncie idei lobbingu, a także podjęcie działań dla wypracowania reguł wzajemnego kontaktowania się władzy i organizacji pozarządowych wraz z zaproponowaniem projektu ustawy na temat lobbingu lub kodeksu etycznego dotyczącego tego zjawiska. Powstał też ponadpartyjny Parlamentarny Zespół ds. Uczestnictwa Obywateli w Procesie Legislacyjnym.


    Działalność wymienionych gremiów odegrała istotną rolę w spopularyzowaniu tej problematyki w środowiskach władzy, dziennikarzy oraz organizacji gospodarczych i społecznych. Opublikowane zostały m.in. liczne opracowania Biur Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu oraz Kancelarii Senatu na temat różnych aspektów lobbingu, a także raport Udział organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym w Polsce.


Raport ten zawierał analizę porównawczą procedur umożliwiających pojedynczym osobom, grupom i organizacjom wpływanie na tworzenie prawa w rozwiniętych państwach demokratycznych oraz w Polsce wraz z konkretnymi propozycjami zdemokratyzowania procedur legislacyjnych. Za pośrednictwem klubu parlamentarnego Unii Pracy przedłożony został projekt Ustawy o dostępie obywateli do informacji, który nie został jednak rozpatrzony przez Sejm II kadencji. W tym środowisku podjęte zostały także działania zmierzające do wypracowania kodeksu etyki lobbysty. Wokół tych inicjatyw wyłoniło się środowisko zainteresowane promocją problematyki lobbingu w mediach, w aktywności parlamentarnej i organizacjach gospodarczych, a także w działaniach szkoleniowych, edukacyjnych i publikacjach.


   Wraz z końcem II kadencji Sejmu w 1997 roku nastąpiła zmiana formuły działań osób aktywnych w tych zespołach. Po zmianie składu parlamentu i przejściu do innej pracy części osób, zainteresowani tymi zagadnieniami skupili się w nieformalnym zespole do spraw udziału organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym. Zasadnicze cele tego środowiska  nie zostały jednak dotąd zrealizowane.


   Dyskusje, jakie od kilku lat wywołują te kwestie, wskazują na pewne zasadnicze trudności wiążące się  z próbami regulacji rzecznictwa interesów w Polsce. Po części mają one charakter doktrynalny, związany m.in. z określoną tradycją i interpretacją prawa. Ważny jest także aspekt praktyczny polegający na trudności w wydzielaniu zakresu przedmiotowego regulacji lobbingowych. Jest to również problem polityczny, ponieważ istnieją różne poglądy zarówno na temat celowości jak i metod regulacji tej problematyki.


   W kontynentalnym, europejskim systemie prawa zagadnienie lobbingu w ogóle nie doczekało się dotąd kompleksowego rozwiązania, a nieliczne propozycje (np. niemieckie), w praktyce sprowadzające się do formalnej rejestracji lobbystów, nie są w tym zakresie adekwatne do potrzeb Polski. Jest zatem problematyczne na jakich wzorcach można by się w tym względzie oprzeć, skoro najbardziej doprecyzowane rozwiązania anglosaskie należą do innej kultury prawnej i politycznej trudnej do przenoszenia w polskie realia. Równocześnie w warunkach braku tradycji regulacji lobbingu pojawia się problem takiego wpisania związanych z nim regulacji, by nie krzyżowały się one z zakresem innych obowiązujących rozwiązań prywatnych lub przynajmniej takiego ich kształtu, aby były one ze sobą spójne i niesprzeczne.


Istnieje już wiele ustaw w jakimś cząstkowym aspekcie regulujących te zagadnienia. Przyjęty w polskiej legislacji kierunek indywidualizuje i uszczegółowia procedury w poszczególnych dziedzinach, co zamyka drogę do wprowadzenia wspólnych reguł lub przynajmniej znacząco utrudnia możliwość ich wprowadzenia.


   Część osób zainteresowanych regulacją lobbingu wyraża przekonanie, że nie ma powodu, by przyjmować specjalne ustawy normujące tę dziedzinę.  W takim ujęciu regulacje prawne powinny wynikać z akceptacji norm społecznych, co wymaga upowszechnienia pewnych wzorów zachowań o charakterze etycznym, którymi jeszcze nie dysponujemy. Próby ustawowych regulacji w tym zakresie można traktować jako „wybieganie przed szereg”, bo skoro w prawie kontynentalnym, do którego tradycyjnie Polska przynależy, nie ma takich rozstrzygnięć, to być może tego rodzaju inicjatywy należy uznać za przedwczesne i zaczekać np. na nowe regulacje Unii Europejskiej. Jeśli uwzględnić, że jest to dziedzina dopiero kształtująca swoje oblicze w Polsce, przedwczesne ustawodawstwo mogłoby skrępować rozwój renomowanych firm zagranicznych bez ograniczenia niewłaściwych praktyk tych, którzy będą chcieli te restrykcje ominąć.


   Kontrowersje związane z regulacją lobbingu wywołały różne propozycje praktycznego rozwiązania tego zagadnienia. Wyodrębniły się w tym zakresie trzy podejścia przekładające się  na konkretne warianty rozwiązań normatywnych: (1) koncentrację na osobach zaufania publicznego i regułach ich zachowań, (2) postulaty prawnego uregulowani zasad dotyczących lobbingu oraz stosunków organów władzy z grupami interesów, (3) koncepcje środowiskowej samoregulacji lobbingu. W pewnych kwestiach podejścia te mogą mieć charakter przeciwstawny np. w zakresie metod realizacji ( odmienne koncepcje samoregulacji środowiskowej oraz ustawy o lobbingu). Natomiast w innych aspektach rozwiązania te mogą odwoływać się do podobnych koncepcji (tworzenie różnie umiejscowionych komisji etyki, szczegółowe regulacje zasad kontaktu lobbystów z przedstawicielami władzy itp.)


    Regulacje zachowań osób zaufania publicznego. Zgodnie z kontynentalną  tradycją prawa europejskiego problematyka rzecznictwa interesów jest regulowana pośrednio. Służy temu szereg zmian ustawowych w różnych dziedzinach organizacji i zarządzania państwem, których celem jest m.in. zwiększanie przejrzystości działań w  sferze publicznej, poprawa jakości rządzenia i tworzenia etycznej infrastruktury polityki. Bezpośrednim rezultatem udanych regulacji tego rodzaju jest m.in. poprawa etycznych standardów działania instytucji publicznych. Efektem pośrednim może być również rozwój bardziej „cywilizowanych” form lobbingu. Możliwość taka obrazuje przykład regulacji dotyczących zachowań parlamentarzystów.


   Punktem wyjścia w tym zakresie są rozstrzygnięcia prawne umieszczone także w nowej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja zawiera m.in. zasadę niepołączalności funkcji w organach władzy państwowej z mandatem poselskim, który rozszerzyła ustawa z dnia 10 maja 1996 roku o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Określa ona także zasady niepołączalności mandatu poselskiego z prowadzeniem działalności gospodarczej i zawodowej. Naruszenie tych przepisów powoduje odpowiedzialność regulaminową (zwrócenie posłowi uwagi, udzielenie upomnienia oraz utratę w danym roku prawa do dodatkowego uposażenia, czyli tzw. premii rocznej). Ponadto ostateczną odpowiedzialność za naruszenie zakazów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, posłowie i senatorowie ponoszą przed Trybunałem Stanu, który może orzec o pozbawieniu mandatu. Bardziej szczegółowo zagadnienia te precyzują także ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tzw. ustawa antykorupcyjna).


    W tym kontekście ważne są także zasady określone przez Regulamin Sejmu i Senatu oraz działalność specjalnie powołanej Komisji Etyki Poselskiej.  Sejm III kadencji uchwalił również zasady etyki poselskiej, które stanowią, że poseł powinien zachowywać się w sposób odpowiadający godności posła, kierując się zasadami bezinteresowności, jawności, rzetelności, dbałości o dobre imię Sejmu oraz odpowiedzialności. Z kolei ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nakłada na parlamentarzystów obowiązek powiadomienia marszałka odpowiedniej izby o zamiarze podjęcia dodatkowej działalności, z wyjątkiem działalności twórczej, podlegającej prawu autorskiemu i prawom pokrewnym. Zakazuje ona podejmowania dodatkowych zajęć oraz przyjmowania darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców. Posłom i senatorom nie wolno też powoływać się na swój mandat, ani posługiwać tytułem posła czy senatora w związku z działalnością zawodową lub gospodarczą poza parlamentem. Naruszanie obowiązku w tym zakresie pociąga za sobą odpowiedzialność regulaminową.


 


 


Krzysztof Jasiecki


cdn.


 


Wybrane akty prawne regulujące obszary działalności lobbystów


 



  • Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
  • Ustawa prawo o stowarzyszeniach
  • Ustawa o fundacjach
  • Ustawa o organizacji pracodawców
  • Ustawa o izbach gospodarczych
  • Ustawa o zamówieniach publicznych
  • Ustawa Prawo o zgromadzeniach
  • Ustawa o partiach politycznych
  • Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych

W wydaniu 8, kwiecień 2000 również

  1. GOSPODARSKIM OKIEM

    Uwaga: nadciągają farmerzy
  2. RYNEK PRACY

    Podnoszenie wartości
  3. RYNEK UBEZPIECZEŃ

    Na dobrej drodze
  4. RYNEK UBEZPIECZEŃ

    Na dobrej drodze
  5. REASEKURACJA

    Ocena ryzyka to nasze zadanie
  6. TEORIA I PRAKTYKA

    Ideowy stronnik
  7. WYGODNE ZAKUPY, ALE...

    Szpieg w komputerze
  8. POLSKIE LOBBY PRZEMYSŁOWE

    Niezależny reprezentant
  9. FILANTROPIA

    Szlachetna pomoc, czt złoty interes?
  10. PR W DZIAŁANIU

    Więcej profesjonalizmu, mniej wiary w cuda
  11. CUD MNIEMAMY POLSKIEJ WÓDKI

    Propaganda dobra na wszystko
  12. DLA ODWAŻNYCH

    W labiryncie
  13. WIDZIANE Z WYSPY

    Pole minowe na trzęsawisku
  14. REGULACJE LOBBINGU

    Brak drogowskazów
  15. SZTUKA MANIPULACJI

    Manipulator to recydywista
  16. Z ARCHIWUM KORESPONDENTA

    Od lobbystki kosmetycznej do prezydenta Filipin
  17. BLASKI I CIENIE

    Pierwsze miejsce na podium
  18. PUNKT WIDZENIA

    Jestem za, ale...
  19. PUNKT WIDZENIA

    Za zakrętem
  20. DECYZJE I ETYKA

    W poszukiwaniu istoty biznesu
  21. UMYSŁ LIDERA

    W okowach paradygmatu
  22. Z PERSPEKTYWY BRUKSELI

    Ostra konkurencja w świecie informacji
  23. RYNEK EMERYTUR

    Pod parasolem