Pierwsze: czy Komisja Europejska faktycznie odwraca się od dotychczasowej polityki pełnej otwartości względem grup interesu i zmierza w kierunku zinstytucjonalizowanej konsultacji i formalnej akredytacji?

Na marginesie warto też porównać rozwiązania promowane przez KE, oraz zaproponowane w polskiej ustawie z 07.07.2005. Czy wynika stąd jakaś nauka dla polskich decydentów?

Wśród strategii regulacji działań lobbingowych, których adresatem jest Komisja Europejska wymienić należy:

* regulacje zachowań decydentów, w tym regulacje dotyczące członków Komisji (art. 213.2, 216, 217.4 TWE, Kodeks Postępowania Komisarzy),

* regulacje normujące obszar działalności lobbingowej,

* samoregulacje środowiskowe.

Artykuł niniejszy dotyczy przede wszystkim regulacji objętych punktem drugim.

Ostatnie stanowisko Komisji Europejskiej wydaje się być wypadkową wielu dylematów i skrajnych podejść do zjawiska lobbingu. Poniżej przedstawiam najważniejsze dylematy przed którymi stała i nadal stoi Komisja, sprowadzające się do podstawowego pytania: Czy instytucjonalizacja może ucywilizować lobbing?

Pojawiają się również inne istotne pytania:

Czy lobbing powinien być normowany prawnie wiążącymi regulacjami czy też skuteczniejsze jest opracowanie zasad i standardów, do których respektowania podmioty lobbujące się zobowiążą?

Czy powinien powstać rejestr lobbystów, a jeśli tak, to czy ma mieć on charakter obligatoryjny czy dobrowolny? Czy należy zatem licencjonować dostęp do decydentów, a jeśli tak, to według jakich kryteriów?

Czy w trosce o przejrzystość decyzji publicznych ciężar regulacji powinien spoczywać na zachowaniach przedstawicieli władzy publicznej, czy też raczej na kontroli podmiotów prowadzących działalność lobbingową?

Na ile efektywna jest instytucjonalizacja i formalizacja lobbingu? Czy nie grozi to fasadowością przejrzystości, podczas gdy kluczowe działania i decyzje i tak będą podejmowane w sferze nieformalnej?

Na ile konsultacja jako metafora demokracji bezpośredniej jest przez decydentów (w tym wypadku Komisję Europejską) traktowana instrumentalnie jako narzędzie PR?

Na ile skuteczne są sankcje środowiskowe i jak nieuczciwych lobbystów mogłaby napiętnować Komisja? Czy w grę powinny wchodzić instrumenty prawa karnego?

Wydaje się, że propozycje Komisji nie dają jasnych odpowiedzi na powyższe pytania, a co najwyżej zaostrzają debatę.

W Polsce działalność lobbingowa jest regulowana prawnie. Warto zastanowić się, w którym kierunku zmierzają nasze rodzime regulacje i czy są one spójne (co byłoby pożądane) z rozwojem sytuacji na poziomie europejskim.

Ustawodawca przewidział też nową instytucję – wysłuchanie publiczne w Sejmie (art. 8 i 9). Jego przeprowadzenie zależy jednak jedynie od dobrej woli parlamentarzystów, a odwołane może być (bezterminowo) z przyczyn tak ważkich, jak względy lokalowe i techniczne (art. 9.4). Wymowna jest zaś przede wszystkim praktyka stosowania wysłuchania publicznego: od chwili wejścia w życie ustawy ogłoszono pięć wysłuchań, z czego jedno (w sprawie zmiany ordynacji w wyborach samorządowych) zostało odwołane, a jako przyczynę podano chęć uniknięcia przeciągania się prac nad ustawą (!).

Trudno zatem przypisywać polskim decydentom chęć prowadzenia pogłębionego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim w procesie decyzyjnym, w każdym razie na pewno nie w zinstytucjonalizowanej i cywilizowanej formie.

Od chwili publikacji Białej Księgi o Rządzeniu w Europie (White Paper on European Governance) w 2001 roku mamy do czynienia z prawdziwą erupcją inicjatyw Komisji Europejskiej w zakresie przejrzystości, dialogu obywatelskiego oraz lobbingu. Najświeższym i omawianym tutaj dokumentem (21.03.2007) jest komunikat dotyczący wyniku konsultacji w sprawie Zielonej Księgi Inicjatywa na rzecz Przejrzystości (European Transparency Initiative, ETI, 03.05.2006).

W tym kontekście warto zadać dwa pytania.

Drugie: czy owo potencjalnie nowe podejście pozwoli uniknąć klasycznych dylematów towarzyszących wysiłkowi cywilizowania lobbingu?

Komisja Europejska definiuje lobbing jako działania podejmowane w celu wywarcia wpływu na procesy decyzyjne w obrębie instytucji europejskich. Wykluczona jest zatem konotacja negatywna, podkreśla się natomiast pełnoprawną i użyteczną rolę działań lobbingowych w systemie demokratycznym. Komisja w jednym rzędzie stawia organizacje biznesowe, związki zawodowe, organizacje pozarządowe, firmy konsultingowe i kancelarie prawne oraz think-tanki. Mimo takich deklaracji wymownym zdaje się fakt, iż planowany w ramach ETI rejestr nie będzie Rejestrem Lobbystów, ale Rejestrem Reprezentantów Interesów.

* regulacje dotyczące administracji Komisji (Kodeks Dobrych Praktyk Administracyjnych, Regulacje Pracownicze),

Pierwszym kluczowym dokumentem Komisji Europejskiej w tym zakresie był komunikat Otwarty i strukturalny dialog pomiędzy Komisją Europejską a specjalnymi grupami interesu (12.1992). Wiązał się on z lawinowym wzrostem aktywności lobbingowej w związku z projektem jednolitego rynku i po wejściu w życie Jednolitego Aktu Europejskiego (1987). Justin Greenwood szacuje, że o ile w 1980 roku działało w Brukseli ok. 400 organizacji interesu, o tyle w roku 1994 ich liczba wzrosła do 1600. Pierwotne stanowisko Komisji zakładało brak jakiejkolwiek akredytacji, oraz zachęty do samoregulacji środowiska, poprzez wskazanie czterech minimalnych kryteriów kodeksu postępowania lobbysty dotyczących: 1) prezentacji publicznej, 2) zachowań: profesjonalnych norm uczciwości i kompetencji, unikania konfliktów interesów, 3) rozpowszechniania informacji pochodzącej z Komisji, 4) zrzeszania się na poziomie europejskim. Komisja Europejska miała również utworzyć nieobowiązkowy rejestr grup interesu.

Istotne jest, że podstawowe elementy tego pierwszego stanowiska są również dzisiaj przedmiotem dyskusji. Co zatem zmieniło się w podejściu Komisji? Biała Księga z 2001 roku podkreśla, iż proces rządzenia (governance) w UE oparty winien być na pięciu zasadach: otwartości, partycypacji, odpowiedzialności, efektywności i koherentności. Nacisk zostaje położony na jak najszersze zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w proces decyzyjny. Wydawałoby się zatem, że mamy do czynienia z polityką jeszcze większego otwarcia na grupy interesu.

Instrumentem implementacji Białej Księgi jest komunikat W stronę wzmocnionej kultury konsultacji i dialogu – ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji zainteresowanych stron przez Komisję (12.2002). Standardy te mają na celu ujednolicenie i zobiektywizowanie procesu konsultacji w całej Komisji. Mają zastosowanie przy przeprowadzaniu analiz wpływu (impact assessment), poprzedzających przedstawienie inicjatywy legislacyjnej, oraz przy powoływaniu komitetów konsultacyjnych ad hoc. Standardy odnoszą się też do samych organizacji, które, aby być konsultowanymi, muszą spełniać kryteria reprezentatywności, otwartości i przejrzystości. Zasadne zatem wydaje się pytanie, czy nie oznacza to próby koncesjonowania dostępu dla grup interesu. Nie są natomiast jasno określone związki procesu konsultacji z lobbingiem. Komisja nie wyjaśnia, czy konsultacja ma w jakiejś mierze zastąpić lobbing, czy też jest całkowicie odrębnym narzędziem.

Z kolei w ramach ETI, zgodnie z komunikatem z 21.03.2007, zamierza się utworzyć nowy rejestr lobbystów do wiosny 2008. Jednocześnie jeszcze przed wakacjami 2007 rozpocznie się dyskusja na temat nowego kodeksu lobbysty, opartego na znowelizowanych kryteriach z 1992 roku. Uznanie kodeksu powinno być warunkiem dla umieszczenia lobbysty w rejestrze, tak jak się to obecnie dzieje w Parlamencie Europejskim. Przeanalizowana zostanie również możliwość jednolitego podejścia wszystkich instytucji do lobbingu. W początkowej fazie, zarówno kodeks, jak i rejestr nie będą obowiązkowe. Jednak stanowiska niezarejestrowanych podmiotów będą traktowane jak niereprezentatywne opinie indywidualne. Na wiosnę 2009 Komisja dokona ewaluacji systemu, z możliwością wprowadzenia obowiązkowej rejestracji. Podsumowując: choć Komisja zdaje się zmierzać w kierunku instytucjonalizacji i akredytacji, faktyczne zmiany pozostają nadal głównie w sferze możliwości.

Czy nacisk na przejrzystość procedur i jak najszerszą partycypację nie będzie stał w sprzeczności z efektywnością podejmowania decyzji, a w konsekwencji nie wymusi ukrytej arbitralności?

Czy możliwe jest opracowanie kodeksu postępowania, pod którym podpisze się całe środowisko public affairs w Brukseli? I kto miałaby taki kodeks opracować?

Ustawa z 7 lipca 2005 dzieli działalność lobbingową na dwie kategorie: zawodową i (w domyśle) niezawodową. Gros regulacji oraz instrumentów nadzoru i kontroli, w tym obowiązkowy rejestr, dotyczą tylko tej pierwszej. Nie ma zatem, przyjętej przez Komisję Europejską, zasady równości podmiotów. Rejestr jest jawny, jednak każdorazowo, zgłaszając zainteresowanie danym projektem legislacyjnym, podmiot lobbujący musi przedstawić zaświadczenie o wpisie do rejestru (ważne jedynie 3 miesiące od momentu wydania) – art. 7.5 i art. 11.8. Powstaje pytanie o racjonalność i faktyczny cel tak biurokratycznego przepisu. Ustawa nie zakłada również jakiejkolwiek spójności i koordynacji w traktowaniu lobbystów, lecz stanowi, iż kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej, każdy w zakresie swojego działania (art. 16.2) określają relacje urzędników z lobbystami.