I. Omówienie projektu.

Celem projektu ustawy o warunkach wykonywania działalności lobbingowej jest prawne uregulowanie działalności lobbingowej w Polsce, mające w efekcie ograniczyć tzw. “czarny lobbing”, oparty na metodach nie mieszczących się w porządku demokratycznego państwa prawa. Celem projektu jest ponadto wprowadzenie zasady transparentności w kontaktach wpływowych urzędników publicznych z osobami prowadzącymi lobbing. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu, jego wdrożenie ma pomóc Polsce w negocjacjach o członkostwo w Unii Europejskiej.

Projekt ustawy, z jednej strony, zawiera definicje działalności lobbingowej, zasady wykonywania działalności lobbingowej, a także obowiązki podmiotów wykonujących tę działalność, przykładowe formy ich oddziaływania na rozstrzygnięcia organów władzy publicznej oraz sankcje za wykonywanie działalności lobbingowej z naruszeniem projektowanych przepisów. Z drugiej zaś strony, zakres przedmiotowy projektu, przynajmniej z założenia, obejmuje obowiązki organów władzy publicznej wobec podmiotów wykonujących działalność lobbingową, działających zgodnie z ustawą.

Projekt przewiduje utworzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność lobbingową, prowadzonego przez ministra właściwego ds. administracji publicznej Wpis do rejestru byłby obligatoryjny, a wykonywanie działalności lobbingowej byłoby dopuszczalne po dokonaniu wpisu do rejestru.

Projekt przewiduje również, iż minister właściwy do spraw administracji publicznej będzie przedstawiał Sejmowi sprawozdanie z prowadzenia rejestru, obejmujące w szczególności charakterystykę działalności lobbingowej poszczególnych podmiotów wraz ze wskazaniem ich głównych przedsięwzięć.

Przepisy projektu przewidują liczne sankcje za naruszenie projektowanych przepisów, od sankcji wykreślenia z rejestru w przypadku nie złożenia sprawozdania przez podmiot prowadzący działalność lobbingową do sankcji pieniężnej od 5 do 25 tys. złotych za prowadzenie nie zarejestrowanej działalności wypełniającej znamiona działalności lobbingowej. Kary pieniężne nakładałby minister właściwy do spraw administracji publicznej.

II. Uwagi ogólne

Dokonując analizy projektu pod kątem efektywności w realizacji celów, jakie postawili przed sobą projektodawcy, należy zacząć od odpowiedzi na pytania: czym jest lobbing, czy jest zjawiskiem potrzebnym w demokratycznym państwie prawa, jakie są metody regulacji lobbingu na świecie, a szczególnie w Europie i, wreszcie, jakie rozwiązania w zakresie lobbingu byłyby najwłaściwsze uwzględniając specyfikę polskiego ustroju, kultury politycznej, istniejących regulacji prawnych oraz tradycji i zwyczajów.

Do działań mających na celu wywarcie wpływu na organy władzy publicznej w interesie określonych grup społecznych lub indywidualnych osób zalicza się w szczególności obiecywanie lub wręczanie korzyści majątkowych i niemajątkowych (szczególnie widoczne w Stanach Zjednoczonych Ameryki w początkowej fazie rozwoju lobbingu), kontaktowanie się, komunikowanie się i przekonywanie osób zatrudnionych w organach administracji publicznej oraz promowanie, w sposób inny niż przez bezpośrednie kontakty, określonych rozwiązań.

Należy podkreślić przy tym, iż w dzisiejszych czasach, szczególnie w kulturze Europejskiej, profesjonalny lobbing jest przede wszystkim nowoczesną formą komunikowania się decydentów z grupami społecznymi, których planowane rozstrzygnięcia dotyczą. Jest to nieodzowny element współczesnego, nowoczesnego państwa. Każda niemal dziedzina działalności człowieka, leżąca w zakresie zainteresowania prawa jest tak dalece skomplikowana, iż jakakolwiek próba wprowadzenia nowej regulacji prawnej wymaga rzetelnej, dogłębnej i profesjonalnie opracowanej i usystematyzowanej wiedzy. W kulturze rozwiniętych krajów Europy lobbyści spełniają rolę ekspertów, z których usług niezwykle często i chętnie korzystają politycy, właśnie po to, aby uzyskać dostęp do specyficznej wiedzy właściwej danej branży. Nikt bowiem nie posiada tak głębokiej, ugruntowanej i usystematyzowanej wiedzy o branży jak sami jej przedstawiciele. Dlatego też politycy, również w Polsce, coraz częściej sięgają po ekspertów rozmaitych organizacji funkcjonujących w ramach porządku prawnego w Polsce (Organizacje Pracodawców, Izby Gospodarcze, Stowarzyszenia i inne), a także po opinie indywidualnych osób, właśnie po to, by opracowując określone rozwiązanie, a szczególnie broniąc tego rozwiązania np. w Sejmie, czy w Senacie, mieć dostęp do profesjonalnej, szerokiej i gruntownej wiedzy, która będzie przy tym szybko dostępna i usystematyzowana. Potrzeba taka jest szczególnie widoczna podczas negocjacji akcesyjnych z Unią Europejską (stąd przy Głównym Negocjatorze o Członkostwo Polski w Unii Europejskiej tworzone są specjalne zespoły oraz grupy robocze bez których skuteczne i korzystne dla strony polskiej prowadzenie negocjacji byłoby niemożliwe). Powyższy model opiera się na założeniu, iż gospodarka stanowi pewien system, dlatego decyzje podejmowane w węższych obszarach oznaczają sukces bądź kłopoty określonych branż, a to z kolei przekłada się na kondycję gospodarki w ogóle, na istnienie bądź brak wzrostu gospodarczego, a w efekcie, na sukces bądź porażkę ekipy rządzącej, tym większą, iż wszelkie niekorzystne, partykularne czy wręcz błędne decyzje decydentów są skrzętnie wyłapywane przez, w dalszym ciągu jeszcze niezależne, media prywatne. W ten oto sposób zarysowuje się swoista symbioza pomiędzy lobbystami a władzą.

Projektodawcy jednak zdają się tych zależności zupełnie nie dostrzegać. Projekt sprawia wrażenie nieprzemyślanego. Pomijając fakt, iż jest on niedopracowany legislacyjnie, o czym niżej, nie sposób odczytać z niego, jakie są prawdziwe intencje autorów (wyjąwszy kilka pierwszych zdań uzasadnienia), jakie cele mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie projektowanych regulacji i jakie przesłanki czy założenia stały u podstaw projektowanych rozwiązań. Rozdźwięk pomiędzy celami deklarowanymi w uzasadnieniu a dającymi się przewidzieć skutkami regulacji jest ogromny, a niektóre przepisy wydają się wręcz kuriozalne. Dotyczy to zwłaszcza definicji działalności lobbingowej. Zgodnie z art. 5 projektu, przez działalność lobbingową należy rozumieć każde działanie zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w celu uwzględnienia w podejmowanych rozstrzygnięciach racji i interesów określonych grup społecznych lub zawodowych albo podmiotów indywidualnych, dotyczące w szczególności:

1. stanowienia prawa
   
   
   
   
   
2. kształtowania polityki państwa na szczeblu centralnym i lokalnym
   
   
   
   
   
3. przyznawania przez organy władzy publicznej przywilejów w formie:
   
   
   
   
   

   
   

   • koncesji, zezwoleń, licencji, ulg i umorzeń,
     
     
     
     
     
   • ograniczenia lub zwolnienia z obowiązków publicznoprawnych
     
     
     
     
     
   • gwarancji lub poręczeń
     
     
     
     
     
   • dotacji,
     
     
     
     
     
   • kontyngentów,
     

   
   
   
   
4. wydawania innych decyzji administracyjnych,
   
   
   
   
   
5. zawieranie umów, których stroną jest organ władzy publicznej.
   

Zgodnie z powyższą definicją lobbingiem będzie na przykład rozmowa z policjantem wypisującym mandat i prośba o ustalenie kwoty na minimalnym poziomie, z powodu trudnej sytuacji materialnej, lobbingiem będzie również wniosek upadającego przedsiębiorcy o umorzenie podatku lub uzasadnianie wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki faktem, iż w okolicy brak tego rodzaju instytucji. Co więcej, również praca adwokatów i radców prawnych mieści się w projektowanej definicji lobbingu, podobnie jak petycja dwóch starszych lokatorów budynku do władz lokalnych o zasadzenie kilku drzew na pobliskim skwerku. Z kolei art. 18 projektu przewiduje, iż za prowadzenie tego rodzaju działań [lobbingowych] bez uprzedniego zgłoszenia do rejestru lobbystów, prowadzonego przez szefa MSWiA, będzie groziła grzywna pieniężna w wysokości od 5.000 do 25 000 złotych.

Na podstawie lektury powołanych przepisów trudno odgadnąć jaka intencja kierował się ustawodawca zakreślając tak szeroko definicję lobbingu. Niezrozumiała jest również instytucja rejestru lobbystów. Nie jest bowiem jasne, komu i czemu rejestr ma służyć. Jaki jest sens wpisywanie do rejestru informacji mówiącej o tym dla kogo lobbysta pracuje? (“określenie jednostki organizacyjnej lub organizacji albo osoby fizycznej, na rzecz której działalność lobbingowa jest prowadzona” – art. 9 ust. 4 pkt 2 projektu). Osoba, z którą lobbysta rozmawia, może przecież w każdej chwili zapytać o mocodawcę i w przypadku braku wiarygodnej odpowiedzi zakończyć rozmowę. Co więcej, dane, o których mowa, stanowią tajemnicę handlową, a po wtóre stale się zmieniają, w związku z czym, dla ciągłe zgłaszanie zmian w tym zakresie dla firm nie posiadających stałych klientów może być uciążliwe. Aspekt tajemnicy handlowej jest przy tym o tyle istotny, iż projekt przewiduje udostępnianie informacji zawartych w rejestrze nie tylko organom władzy publicznej (co może zaakceptować, zważywszy, że za wprowadzenie organu w błąd co do osoby mocodawcy nie jest zagrożone sankcją, co prawda, również projekt nie przewiduje sankcji za podanie w zgłoszeniu do rejestru nieprawdziwych danych, ale art. 9 ust. 9 mówi, iż minister właściwy do spraw administracji publicznej określi w drodze rozporządzenia (…) rodzaje dokumentów będących podstawą wpisu, co daje, do pewnego stopnia rękojmie ich prawdziwości) ale również, nie wiadomo w jakim celu, innym podmiotom.

Na szczególna krytykę zasługuje rozdział 3 projektu (Prawa i obowiązki podmiotów wykonujących działalność lobbingową oraz obowiązki organów władzy publicznej wobec tych podmiotów). Przepisy tego rozdziału nakładają na podmioty ujawnione w rejestrze uciążliwy i niezrozumiały, obowiązek przedkładania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej sprawozdania z działalności lobbingowej. Zakres sprawozdania jest przy tym kuriozalny. Lobbysta będzie miał obowiązek nie tylko wskazania przedsięwzięć lub projektów które wspierał lub przeciwko którym występował (co byłoby zrozumiałe), ale również określenie inicjatyw finansowanych w tej dziedzinie oraz wyszczególnienie korzyści, uzyskanych w związku z udziałem w tych przedsięwzięciach, w tym korzyści finansowych. W tym wypadku jest to już jawne pogwałcenie tajemnicy handlowej, wszelkich konstytucyjnych zasad dotyczących ochrony prywatności oraz wolności prowadzenie działalności gospodarczej. Jak można prowadzić w gospodarce wolnorynkowej jakakolwiek działalność, ujawniając nie tylko know – how (rodzaje inicjatyw podejmowanych w ramach projektu lobbingowego) ale również szczegóły finansowe kontraktów z kontrahentami. Czy projektodawca zdaje sobie sprawę, jakie zagrożenia daje udostępnianie administracji publicznej, która jest właśnie adresatem wszelkich działań lobbingowych szczegółowych danych o konkurujących firmach czy osobach. Komu i po co tego rodzaju dane są potrzebne? W jaki sposób ich ujawnianie ma się przyczynić do zmniejszenia korupcji? W projekcie nie ma przecież najdrobniejszej wzmianki o jakimkolwiek mechanizmie kontroli przepływu środków lub korzyści pomiędzy lobbystą a lobbowanym. Nasuwa się pytanie, po co wprowadzać antyrynkową reglamentację biznesowej strony prowadzenia działalności lobbingowej, skoro regulacja taka niczemu nie służy a jedynie zagraża egzystencji przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w warunkach wolnego rynku i silnej konkurencji. Nie sposób nie zauważyć przy tym, iż informacje o których mowa zawarte są w zeznaniach podatkowych oraz sprawozdaniach finansowych podmiotów wykonujących działalność lobbingową i w przypadku podejrzeń o działania sprzeczne z prawem pozostają do wglądu prokuratora i sądu.

Krytyka rozdziału trzeciego projektu w zakresie obowiązków podmiotów ujawnionych w rejestrze jest tym bardziej aktualna w zakresie ich praw. Ze zdziwieniem należy odnotować, iż podstawowa, jak można by sądzić, część projektowanej regulacji sprowadza się do dwóch krótkich przepisów, które nie wnoszą do projektowanych regulacji żadnych istotnych treści. Pierwszy ze wspomnianych przepisów (art. 14 ust. 1) mówi, iż organy władzy publicznej nie mogą odmówić podmiotowi wykonującemu działalność lobbingową informacji o przygotowywanych rozstrzygnięciach lub aktach prawnych, które dotyczą przedmiotu działania tych podmiotów. Przepis ten jest o tyle kuriozalny, iż takie same, a nawet szersze, bo nie ograniczone do zakresu działania lobbysty, obowiązki, nakłada na organy administracji publicznej ustawa o dostępie do informacji publicznej. Drugi natomiast przepis, nie mniej kuriozalny, to art. 16, zgodnie z którym, nieuwzględnienie przez organ władzy publicznej stanowiska podmiotu wykonującego działalność lobbingową wymaga uzasadnienia, jeżeli stanowisko to dotyczyło innych niż ekonomiczne interesów tego podmiotu. Pytaniem retorycznym jest pytanie o to, jakie to interesy inne niż ekonomiczne reprezentują lobbyści i jaką praktyczną doniosłość będzie miał wspomniany przepis. Na tych dwóch “przywilejach” kończą się uprawnienia lobbystów podlegających wpisowi do rejestru pod groźbą kary pieniężnej do 25 000 złotych i składających dwa razy w roku sprawozdania w których będę podawać najcenniejsze i najpilniej do tej pory chronione tajemnice.

Wątłość merytoryczna regulacji i jej niedopracowanie jest trudne do ukrycia. Autorzy projektu piszą w uzasadnieniu, iż “należy zauważyć, że w momencie trwających negocjacji akcesyjnych na rzecz przystąpienia do Unii Europejskiej, kwestia uregulowania działalności lobbingowej wydaje się tym bardziej istotna. Otóż pogląd ten nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Po pierwsze, jedynie dwa kraje w Europie posiadają regulacje dotyczące lobbingu (Niemcy i Dania, ta druga zresztą w bardzo niewielkim zakresie) a po wtóre, działalność lobbingowa nie znajduje regulacji w prawie Unii Europejskiej. Co więcej, stan taki nie jest efektem zaniedbań legislacyjnych, ale przekonania, iż reglamentacja działalności lobbingowej może przynieść więcej szkody niż pożytku, ponieważ wszelkie próby regulacji materii tak trudnej do zdefiniowania jak lobbing prowadzą do nadregulacji prawnej, która eliminuje zdrowy i niezwykle pożyteczny w gospodarce rynkowej lobbing, nie eliminując przy tym patologicznego i korupcjogennego “czarnego” lobbingu. Dlatego też, skuteczniejszą drogą, wprowadzenia większej przejrzystości podejmowania decyzji przez urzędników publicznych jest regulowanie lobbingu nie od strony podmiotów wykonujących tego rodzaju działalność, ale od strony adresatów tej działalności, tzn. osób pełniących funkcje w organach władzy publicznej, posłów, senatorów, ministrów i innych. Spektrum dostępnych środków jest olbrzymie, od publikowania oświadczeń majątkowych tuż przed i tuż po okresie sprawowania funkcji oraz obowiązku ujawniania źródeł finansowania partii politycznych, poprzez karnoprawne zakazy określonych działań (np. zakaz przyjmowania darowizn powyżej pewnej wartości, zakaz łączenia stanowisk, zakaz wykonywania działalności gospodarczej etc.) aż do przepisów o dostępie do informacji, ograniczających korupcję poprzez ujawnianie informacji o życiu politycznym i społecznym kraju.

• Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. Nr 93, poz. 350, z późn. zm.)
  
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679, z późn. zm.)

• Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.)
  
  
  
  
  
• Przepisy Kodeksu karnego, a zwłaszcza Rozdziału XXIX (Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego)
  
  
  
  
  
• Projektowana ustawa o dostępie do informacji gospodarczej
  

Naszym zdaniem, kierunkiem działań legislacyjnych powinno być w pierwszej kolejności uporządkowanie i, ewentualnie, poszerzenie bądź doprecyzowanie tych właśnie przepisów. Wydaje się, iż jest to najwłaściwsza droga zrealizowania celów jakie nakreślili sobie projektodawcy. W dalszej kolejności można by się zastanowić nad opracowaniem regulacji której celem byłoby wprowadzenie zasady jawności działalności lobbingowej, jako elementu przyczyniającego się do zmniejszenia korupcji. Należałoby jednak gruntownie zmodyfikować zakres przedmiotowy (definicja działalności lobbingowej) projektu a także zastanowić się nad jego zakresem podmiotowym. Wiele bowiem organizacji reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej posiada już własne ustawowe regulacji dotyczące dialogu oraz wymiany informacji z organami władzy. Wydaje się, iż tego rodzaju organizacje należałoby z zakresu podmiotowego projektu wyłączyć.

Uzupełnieniem natomiast tak nakreślonego zbioru przepisów zapobiegających korupcji i zapewniających transparentne działania organów administracji publicznej powinny być własne, wewnętrzne regulacje, środowiska lobbystów. Należy podkreślić, iż standardem obowiązującym w Europie jest regulowanie wykonywania działalności lobbingowej w drodze w drodze tzw. “samoregulacji”. W większości krajów Europy istnieją zawodowe organizacje lobbystów, posiadające własne kodeksy etyczne i wywierające presję na swoich członków, aby ich postępowanie było w najwyższym stopniu etyczne i profesjonalne. Organizacje te, we własnym interesie, dają rękojmie należytego wykonywania zawodu i dlatego cieszą się zaufaniem osób pełniących funkcje a administracji publicznej.

Projekt w swej obecnej wersji sprawia wrażenie nieprzemyślanego i niedopracowanego. Regulacje w nim zawarte są cząstkowe i fragmentaryczne. Nie łączą się one jednak w logiczną całość, stąd trudno dociec, czemu właściwie mają służyć i w jaki sposób realizować cele, jakimi są ograniczenie korupcji i wprowadzenie jawności i przejrzystości procesu podejmowania decyzji przez administrację publiczną. Projekt nakłada jedynie uciążliwe obowiązki na przedsiębiorców zmuszając ich do wykonywania olbrzymiej biurokratycznej pracy i ujawniania tajemnic handlowych i finansowych. Realizacja tych obowiązków niczemu jednak nie służy, brak bowiem w projekcie jakichkolwiek mechanizmów, pozwalających wykorzystać te informacje w walce z korupcją oraz w imię przejrzystości podejmowanych decyzji. Co więcej przepisy tego rodzaju istnieją już w naszym systemie prawa, a wymagają jedynie dopracowania i ich wzajemnego skorelowania. Jeśli chodzi natomiast o prawa lobbystów, to projekt nie przewiduje żadnych istotnych uprawnień, poza tymi które przysługują dziś każdemu obywatelowi na podstawie innych ustaw. Zupełnie niezrozumiały jest zakres przedmiotowy i podmiotowy projektu. W obecnej wersji obejmuje on swym zakresem podmiotowym m. in. wszystkie organizacje prowadzące, na mocy poszczególnych ustaw, działalność, noszącą, w szerszym lub węższym zakresie, znamiona “działalności lobbingowej” a także organizacje i osoby fizyczne mające prowadzić działalność lobbingową na projektowanych zasadach. Działalnością lobbingową jest przy tym każde działanie zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w celu uwzględnienia w podejmowanych rozstrzygnięciach racji i interesów określonych grup społecznych lub zawodowych albo podmiotów indywidualnych. Oznacza to, iż reglamentacja działalności lobbingowej przybrałaby kuriozalny wręcz charakter. Każdy, kto choć raz spotka się w swej sprawie z przedstawicielem administracji publicznej będzie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności. Z drugiej strony, ustawa dzieli lobbystów na etatowych i zawodowych, co jest konstrukcją dalece bardziej rozsądną, z tym, że wówczas, jak się wydaje, należałoby zabiegać o wyłączenie z zakresu podmiotowego ustawy tych organizacji, które na mocy ustaw, w oparciu o które powstały, mają kompetencje w zakresie działalności lobbingowej. Projekt regulowałby w takim przypadku jedynie działalność lobbystów zawodowych.

Niedopracowane są również przepisy dotyczące obowiązku organów publicznych informowania o uwzględnieniu opinii podmiotu prowadzącego działalność lobbingową.. Osoby piastujące funkcje publiczne czerpią bowiem wiedzę oraz pomysły z bardzo wielu źródeł (tymi źródłami są również organizacje prowadzące lobbing oraz indywidualni lobbyści), a jasne określenie, w wyniku czyich i jakich działań podjęto określone kroki jest niemożliwe do zrealizowania. Sprowadzając rzecz ad absurdum, można, na podstawie przepisów projektu, wysnuć wniosek, iż urzędnik nie ma prawa się uczyć lub zmienić zdania. Każde bowiem rozstrzygnięcie, bardziej racjonalne i korzystniejsze od poprzedniego, znajdzie swojego autora wśród podmiotów wykonujących działalność lobbingową.

Reasumując, zdaniem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych projekt w najmniejszym stopniu nie realizuje założonych celów i nie wnosi żadnych skutecznych rozwiązań do porządku prawnego. Jest natomiast krzywdzący dla przedsiębiorców i niebezpieczny ze względu na niesłychanie szeroki zakres przedmiotowy. Uważamy zatem, iż projekt wymaga gruntownego przepracowania.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych