Z DIETEREM BIRKENMAIEREM

administratorem ds. ceł
w Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej

rozmawiała Urszula Kurczewska

   Jest Pan urzędnikiem DG Taxud w Komisji Europejskiej, ale również zajmuje się Pan        zagadnieniami lobbingu. Proszę powiedzieć, za co konkretnie odpowiedzialny jest Pański departament i dlaczego lobbing stał się obiektem Pańskich zainteresowań?

   DG Taxud (podatki i unia celna) zajmuje się harmonizacją podatków pośrednich, VAT i akcyzy oraz odpowiedzialna jest za współpracę w obszarze ceł. W Traktacie o Unii Europejskiej określono, że Wspólnoty Europejskie opierają się na unii celnej, co oznacza między innymi, że  musi być prowadzona wspólna polityka handlowa, a w tym jeden system ceł obowiązujący wszystkie państwa członkowskie. Kontrolę nad funkcjonowaniem tego systemu sprawuje DG Taxud, tak więc do jej zadań należy harmonizacja ceł i współpraca w tym zakresie z organizacjami międzynarodowymi WTO i WCO (Światowa Organizacja ceł) oraz państwami kandydującymi, także z Polską. Mimo iż, na co dzień nie mam do czynienia z lobbystami, to jednak konieczna jest wiedza w tej dziedzinie, bo lobbing w Brukseli jest zjawiskiem powszechnym. Aby poznać i zrozumieć czym jest lobbing, trzeba nie tylko obserwować, ale aktywnie poszukiwać i działać, nie można nauczyć się lobbingu z książek. Do moich obowiązków zawodowych nie należy zajmowanie się lobbingiem, ale chętnie podzielę się refleksjami na ten temat.

   Czym zatem jest dla Pana lobbing i czy jest niezbędny we współczesnej demokracji?

   Współcześnie sfera publiczna, a szczególnie polityka, jest coraz bardziej zawiła, tak więc poseł, czy też inny decydent, np. urzędnik w administracji, musi działać w skomplikowanym systemie, w którym nie tyle chodzi o nacisk czy przymus, ile o racjonalne wpływanie i o informacje. To system, w którym decydent – inaczej niż to wyobrażają sobie marksistowscy krytycy systemu – nie jest pod wpływem jakichś tajemniczych i niejasnych sił, ale po wysłuchaniu wielu stron konfliktu, podejmuje racjonalne rozwiązania. Przejrzystość procedur decyzyjnych i media zapewnić mogą praworządność takich procesów. Racjonalny lobbing, tak wolę to zdefiniować, jest w tych warunkach legalny i nawet pożądany. Może przyczynić się do tego, że polityka, podobnie jak działalność administracyjna staje się dążeniem do porozumienia i ugody. To codzienne negocjacje i kompromisy pomiędzy setkami i tysiącami organizacji o niezliczonych interesach. Z moich doświadczeń w pracy w Komisji, mogę zapewnić, że tylko tak realizowany lobbing odnosi trwałe sukcesy.

   Mówi się, że lobbing w Unii Europejskiej jest swego rodzaju fenomenem, jego szybki rozwój i specyficzny charakter są czymś wyjątkowym w skali światowej. Jak Pan ocenia europejski lobbing i jaka jest jego rola w integracji europejskiej?

   To, co tutaj prezentuję nie jest oficjalnym stanowiskiem Komisji, ale moimi własnymi poglądami i sądzę, że lobbing w Unii Europejskiej jest tak samo uprawniony jak w każdej nowoczesnej demokracji parlamentarnej. Reprezentowanie interesów gospodarki, regionów, organizacji NGO i wielu innych podmiotów jest dozwolone. Uznała to Komisja, która nie jest naiwna. Reprezentant interesów może być prawdziwym wsparciem dla podejmujących decyzje. Lobbing nie oznacza zapraszania urzędników do restauracji, lecz zbierania i dostarczanie informacji, jest sztuką, techniką, rodzajem dyplomacji. Komisja wychodzi z bardzo szerokiej definicji lobbingu. Pojęcie to obejmuje zarówno przedstawicielstwo interesów gospodarczych, jak i reprezentacje organizacji społecznych, kulturalnych, politycznych, w tym: związki zawodowe, organizacje konsumenckie, ekologiczne, religijne, feministyczne, czy mniejszości narodowe. W Brukseli wobec 25 tysięcy pracowników Komisji (liczba ta obejmuje zarówno urzędników, ekspertów delegowanych przez krajowe administracje, sekretarki i kierowców) działa ponad 10 tysięcy lobbystów i te liczby świadczą o wadze i niezwykłości europejskiego lobbingu.

   Wszystkie państwa, które starały się o członkostwo w Unii Europejskiej, w czasie negocjacji i następnie ratyfikacji układów akcesyjnych intensywnie promowały swój kraj i lobbowały na rzecz szybkiego przystąpienia. Czy lobbingu jest niezbędny w procesie uzyskiwania członkostwa w UE?

   To skomplikowana sprawa, istnieje przecież wiele rodzajów i warstw lobbingu i należałoby odróżnić lobbing od innych form promocji. Lobbing to, moim zdaniem, reprezentacja interesów specjalnych w stosunku do struktur państwowych. Reprezentowanie interesów polskich w Brukseli, czy państwach członkowskich jest, owszem, zadaniem dla lobbystów, ale przede wszystkim dla polskiej dyplomacji. Obecnie największym wyzwaniem jest przełamanie powszechnego w krajach „piętnastki” sceptycyzmu niektórych grup społecznych, który oparty jest na mylnych wyobrażeniach, stereotypach i przesądach, a który jednak może być czynnikiem decydującym o rozszerzeniu.

   Czy polski lobbing w Brukseli widoczny?

   I tak, i nie. O ile przedstawiciele polskich instytucji państwowych są obecni i aktywnie działają, o tyle reprezentacje struktur pozarządowych są bardzo nieliczne. Nie chciałbym krytykować polskich regionów, ale moim zdaniem rzeczników ich interesów jest w Brukseli zbyt mało. Dotychczas są przedstawicielstwa dwóch polskich regionów: wspólne biuro województw lubelskiego i podlaskiego oraz niedawno powstałe biuro gmin wiejskich regionu pomorskiego. Ten niedostatek reprezentacji regionalnych wynika prawdopodobnie z nowego podziału administracyjnego oraz trudności finansowych. Niektóre z województw nie zdefiniowały jeszcze własnej tożsamości, muszą najpierw odnaleźć się w nowej sytuacji i trudno od nich wymagać, aby zaczynały prowadzenie lobbingu w Brukseli. Znacznie słabiej natomiast wygląda sprawa reprezentacji interesów sektorowych. Jeśli przyjęlibyśmy kryterium ilościowe, to w porównaniu do innych państw kandydujących do UE, Polska ze swoim potencjałem ludnościowym i gospodarczym wypada raczej skromnie. Na przykład Turcja ma dziewięć reprezentacji, Węgry i Czechy po cztery, Estonia, Słowenia i Malta po jednym.

   Sam termin lobbingu jest niekiedy kojarzony negatywnie. Czy mógłby Pan spróbować zdefiniować (wyznaczyć) granicę pomiędzy lobbingiem, a działaniami niedopuszczalnymi, np. korupcją.

   Faktycznie, słowa lobbing, lobbysta mogą mieć negatywny wydźwięk. Dlatego często w zamian używa się takich określeń, jak: przedstawiciel interesów, reprezentant. Jeśli chodzi o wytyczenie granic pomiędzy lobbingiem dopuszczalnym, a lobbingiem niedopuszczalnym, to najważniejszym kryterium jest oczywiście prawo, przede wszystkim prawo karne, które przewiduje sankcje za łapówki czy szantaż. Jednym z obszarów, w którym granica pomiędzy lobbingiem i korupcją jest trudna do zdefiniowania, są przetargi publiczne. Każdy kraj w Europie przeznacza około 10% PKB na kontrakty publiczne, więc prawo przetargowe musi być dobrze skonstruowane. Z moich doświadczeń nadzorowania programów PHARE wiem, że Komisja Europejska bardzo dokładnie kontroluje przetargi. Każde naruszanie procedur, między innymi: uzyskanie tajnych informacji, ulokowanie w instytucjach decyzyjnych stronniczych ekspertów, powinno być sankcjonowane, ale w praktyce takie „incydenty” są raczej rzadkie. Po wprowadzeniu w Polsce ustawy o zamówieniach publicznych, liczba „niejasnych” przetargów, procedur „między kumplami”, o których można było czytać w prasie, znacznie się zmniejszyła. Kolejnym obszarem, w którym lobbing jest bardzo ważny w Polsce jest prywatyzacja, i tu również potrzebne są jasne i przejrzyste reguły działania.

   W Stanach Zjednoczonych obowiązuje dość szczegółowe regulacje prawne dotyczące działalności lobbingowej i zachowań parlamentarzystów. Czy w instytucjach europejskich również istnieją określone przepisy prawne regulujące zasady kontaktów organizacji lobbingowych z pracownikami np. Komisji Europejskiej czy deputowanymi w Parlamencie Europejskim?

W komisji za lobbying policy odpowiedzialny jest specjalny Departament C-2 w Sekretariacie Generalnym, który ma nawet stronę internetową (http://europa.euint/comm/secretariat_general). Strona ta jest prawdziwą kopalnią informacji, bo np. zawiera listę zarejestrowanych w poszczególnych instytucjach wspólnotowych lobbystów (ich nazwiska, adresy, listy członków organizacji lobbingowych), można też znaleźć code of conduct, czyli wyznaczone przez Komisję reguły działania lobbystów, a także informacje o formach współpracy z organizacjami pozarządowymi. Prawdopodobnie niektóre z instytucji, np. Komisja i Parlament, w określeniu zasad działalności lobbingowej i współpracy z grupami interesu, korzystała z doświadczeń amerykańskiego Kongresu i niemieckiego Bundestagu. W Niemczech już od lat siedemdziesiątych publikowana jest corocznie w monitorze „Bundesanzeiger” lista lobbystów działających w parlamencie. Ale są też konkretne zalecenia wobec pracowników instytucji europejskich, tzn. szczegółowe określenie nie tylko ich obowiązków, ale też zachowań wobec lobbystów. Urzędnicy nie tylko, naturalnie, nie mogą brać łapówek, czy łamać tajemnicy służbowej, np. kopiować projekt ustawy dla kolegi z klubu żeglarskiego, ale cały proces decyzyjny, musi być „czysty”.

Oznacza to konieczność skrupulatnego notowania wszystkich kroków procedury: jeśli przykładowo mam rozmowę z konsultantem, piszę note for the file albo raport z tego spotkania. Jeśli jakaś argumentacja jest dla mnie przekonująca, to muszę wyjaśnić swojemu przełożonemu dlaczego uważam ją za zasadną i z jakich źródeł korzystałem. Te reguły powinny być przestrzegane w każdej administracji, ale w strukturach międzynarodowych ma to szczególne znaczenie. Co więcej, pracownicy Komisji Europejskiej mają status funkcjonariuszy międzynarodowych, co oznacza, że muszą kierować się dobrem Unii Europejskiej i SA niezależni od swojego kraju pochodzenia, i jeśli zdarzyłoby się, że np. jakieś niemieckie instytucje próbują wpływać na moją decyzję, to ja od razu kieruje sprawę do swojego przełożonego i do organów kontrolnych. Na szczęście, do tej pory jeszcze mi się to nie przytrafiło.

   Czy, z drugiej strony patrząc, wprowadzenie konkretnych uregulowań prawnych zasad kontaktów między grupami interesu a instytucjami wspólnotowymi może mieć też pozytywne skutki dla samych lobbystów?

   Zgadzam się z tym. Dla większości lobbystów jasne, klarowne zasady to raczej pomoc w pracy, niż przeszkoda. Oczywiście nie ma prostej receptywna to, ale z pewnością przejrzystość procesów decyzyjnych i dostępność informacji są najważniejsze. Każdy zainteresowany powinien mieć prawo monitorowania tego, co w danej instytucji decyzyjnej się dzieje, jakie zależności i relacje zachodzą pomiędzy danymi osobami, który poseł jest doradcą której organizacji, w jakich radach nadzorczych zasiada, jakie są jego dochody.

Na pewno bardzo pomocne w kontrolowaniu decydentów są media, które nieraz w sposób agresywny, ale niezmiernie skuteczny ujawniają działania korupcyjne.

   Dziękuję za rozmowę.