URSZULA KURCZEWSKA

Powszechnie uważa się, że lobbing w Unii Europejskiej jest zjawiskiem osobliwym i nadzwyczajnym, swego rodzaju fenomenem. O wyjątkowości stanowi jego ponadnarodowy charakter oraz dynamika wzrostu liczby organizacji i firm lobbingowych działających w Brukseli. W ciągu ostatnich dwudziestu lat ilość reprezentacji lobbingowych wzrosła dziesięciokrotnie, osiągając obecnie liczbę trzech tysięcy organizacji i przedstawicielstw zatrudniających ponad tysiąc osób.

Ten gwałtowny skok spowodowany był przyspieszeniem procesów integracyjnych, a głównie przygotowaniem i realizacją programu wspólnego rynku oraz tworzeniem wspólnej polityki w różnych dziedzinach, począwszy od handlu, rolnictwa, transportu aż do spraw socjalnych, regionalnych, polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, etc. Momentami przełomowymi były: uchwalenie i ratyfikacja w 1987 roku Jednolitego Aktu Europejskiego, który był prawną podstawą wejścia w życie wspólnego rynku i wprowadził nową procedurę przyznającą specjalne uprawnienia Parlamentowi Europejskiemu, a także podpisanie Traktatu o Unii Europejskiej (1992), co ponownie rozszerzyło kompetencje Parlamentu oraz przesądziło o tworzeniu Unii Gospodarczo-Walutowej i Unii Politycznej.

Jak widać, wraz z procesem „pogłębiania” integracji, czyli zrzekania się przez państwa członkowskie swoich dotychczasowych kompetencji na rzecz instytucji wspólnotowych, następuje stopniowa europeizacja działalności lobbingowej. Przejawia się to głównie w przeniesieniu swojej aktywności lobbingowej z poziomu krajowego na poziom europejski. Prawo podejmowania decyzji w określonych sprawach, przynależne dotychczas krajowym ośrodkom władzy, teraz przechodzi w gestię europejskich polityków i administracji, toteż i uwaga lobbystów kieruje się bardziej ku europejskim niż państwowym instytucjom. O wielu kwestiach pośrednio lub bezpośrednio (np.: uchwalanie stawek podatkowych, prawo dowolnego przemieszczania się, osiedlania i podejmowania pracy, standardy jakościowe żywności i innych towarów, opieka socjalne) dotyczących obywateli decydują już nie instytucje krajowe, ale instytucje UE. Tak więc Bruksela staje się centrum władzy, a co za tym idzie, także centrum działalności większości podmiotów lobbingowych.

Rozwój integracji spowodował też zmiany jakościowe: początkowo zdecydowaną większość organizacji lobbingowych stanowiły ugrupowania pracodawców przemysłowych i rolników, obecnie aktorzy są bardziej zróżnicowani, bo obok reprezentacji przemysłu i rolnictwa, na europejskiej scenie ważne miejsce zajmują: związki zawodowe, organizacje reprezentujące interesy publiczne (np. prawa konsumentów, ochrona środowiska), międzynarodowe firmy i korporacje, a także firmy prawnicze i profesjonalni lobbyści.

Zmieniają się także strategie lobbingowe, a konkretnie docelowy adresat przygotowywanych kampanii. Jeszcze do niedawna bardzo użyteczne „kanały narodowe”, poprzez które lobbyści próbowali wpływać na decyzje podejmowane w Radzie Unii Europejskiej (dawnej Radzie Ministrów), tracą na znaczeniu, natomiast coraz większe zainteresowanie zyskują bezpośrednie kontakty z instytucjami o charakterze ponadnarodowym: Komisją Europejską i Parlamentem Europejskim. Szczególnie Komisja będąca jedynym organem posiadającym prawo do inicjatywy legislacyjnej, a do tego jeszcze zobowiązana przez europejskie prawo (Traktaty Rzymskie – 1958 r. i Traktat z Maastricht – 1992 r.) do prowadzenia konsultacji z szerokimi ugrupowaniami społecznymi, jest wyjątkowo wziętym i wysoko cenionym obiektem większości kampanii lobbingowych.

„Europeizacja lobbingu” oznacza nie tylko konieczność zdobycia szczegółowej wiedzy o zawiłościach i meandrach procesów decyzyjnych w UE, monitorowania tego, co w Brukseli się dzieje, ale i wymusza dostosowanie swoich strategii do wymogów unijnego kontekstu. Jednym z takich wymogów jest zalecenie nawiązywania współpracy pomiędzy krajowymi organizacjami lobbingowymi i zrzeszania się w europejskie konfederacje. Tworzenie europejskich konfederacji umożliwia nie tylko zwiększenie zdolności organizacyjnych i finansowych, ale znacznie ułatwia dotarcie do pracowników instytucji wspólnotowych i daje możliwość wpływu na podejmowane przez nie decyzje. Komisja Europejska, zobowiązana do inicjowania i prowadzenia „społecznego dialogu” z przedstawicielami szerokich ugrupowań społecznych, preferuje i wspomaga rozwiązania paneuropejskie, co w praktyce oznacza bardziej przychylne i życzliwe traktowanie reprezentacji ugrupowań europejskich niż przedstawicieli krajowych. Ponieważ Komisja, ze względu na ograniczone możliwości organizacyjne, nie jest w stanie wysłuchać nawet części olbrzymiej ilości głosów krajowych reprezentantów z poszczególnych sektorów, toteż na ogół podejmuje współpracę z federacjami europejskimi zakładając, że ich stanowisko jest efektem kompromisu wypracowanego przez członków tejże federacji. Można powiedzieć, że w wielu wypadkach Komisja spełnia rolę katalizatora w tworzeniu zorganizowanej europejskiej reprezentacji interesów, z którą mogłaby prowadzić konsultacje. To właśnie z inicjatywy Komisji powstało wiele europejskich konfederacji, m.in. COPA i COGECA – europejskie giganty spośród rolniczych organizacji, a ostatnio, reprezentująca interesy przemysłu reklamowego w zakresie uregulowań prawnych, EASA.

Większość europejskich konfederacji powstała w wyniku zacieśniania współpracy pomiędzy organizacjami krajowymi, ale i dużo jest takich, których utworzenie możliwe było tylko dzięki inicjatywie i pomocy wspólnotowych instytucji. Na przykład silna pozycja konfederacji reprezentujących interesy publiczne (m.in. konsumentów, ekologów) jest efektem otwartości Komisji i Parlamentu na problemy społeczne, a także finansowania ich działalności ze środków unijnych. Szacuje się, że ponad 60% europejskich grup interesów publicznych jest w dużym stopniu dotowana przez Komisję. Jedną z niewielu organizacji ekologicznych niekorzystających z unijnej pomocy jest Greenpeace.

Z reguły jednak stosunki pomiędzy europejskimi konfederacjami a wspólnotowymi instytucjami układają się poprawnie, a w przypadku ugrupowań interesów publicznych nawet bardzo dobrze. Przykładem mogą być relacje pomiędzy europejskimi federacjami konsumenckimi: BEUC, EUROCOOP, Eurocommerce, a urzędnikami XXIV Dyrekcji Generalnej (odpowiedzialnej za ochronę praw konsumentów), które przybrały postać ścisłej współpracy.

Przykładem ścierania się różnych poglądów i interesów była debata w sprawie uchwalenia dyrektywy dopuszczającej modyfikowaną genetycznie żywność do sprzedaży. Komisja na początku 1997 roku wydała pozwolenie na sprzedać w Unii Europejskiej amerykańskiej kukurydzy i soi modyfikowanych genetycznie. Wywołało to ostry sprzeciw europejskich konfederacji konsumenckich, które publicznie oprotestowały decyzję Komisji i nawoływały do bojkotu produktów zawierających modyfikowane genetycznie składniki. Przesłanie sformułowane przez te ugrupowania zakładało, że to konsumenci mają prawo decydować o kupowaniu lub nie modyfikowanej żywności i dlatego opakowania dla tego typu produktów winny zawierać wyczerpujące informacje o zawartości i pochodzeniu składników. Odpowiednie oznakowanie towaru gwarantuje prawo swobodnego wyboru dla konsumentów. Intensyfikacja działań lobbingowych i współpraca organizacji konsumenckich i ekologicznych przyniosły oczekiwane efekty – Komisja zdecydowała o konieczności stosowania specjalnego etykietowania tych produktów.

W europejskim lobbingu ważny jest także styl prowadzenia kampanii i sposób argumentacji. Komisja skłonna jest wysłuchać i brać pod uwagę tylko takie stanowisko czy opinię, która zawiera argumentację europejską, tzn. sposób rozwiązania danej kwestii uzasadniony jest dobrem całej wspólnoty europejskiej, a nie tylko jednej grupy sektorowej czy branżowej. Realizacja idei integracji europejskiej, będąca naczelnym zadaniem Komisji, ma służyć Europie i Europejczykom, a nie poszczególnym państwom członkowskim, stowarzyszeniom czy związkom zawodowym, tak więc europejskie racje mają większą moc przekonywania.

Do grona największych i najstarszych konfederacji europejskich, powstałych jeszcze w latach pięćdziesiątych, należy reprezentująca biznes – UNICE (Europejska Unia Konfederacji Przemysłowców i Pracodawców) zrzeszająca 32 krajowe stowarzyszenia z 22 państw europejskich, w tym z Polski (Konfederacja Pracodawców Polskich). Jest traktowana przez Komisję jako oficjalny reprezentant świata biznesu, jako kontrpartner ETUC (reprezentującej związki zawodowe) w negocjacjach kwestii socjalnych, a specjalne stosunku utrzymuje z Dyrekcją ds. Wspólnego Rynku. Również współpraca z Parlamentem Europejskim, a szczególnie z Kangaroo Intergroup zajmującą się sprawami wspólnego rynku oraz Small & Medium Enterprises Intergroup, przybrała postać lobbingu partnerskiego.

Taka organizacja dzięki swoim rozmiarom i długoletnim tradycjom nie napotyka właściwie żadnych trudności w dotarciu do przedstawicieli Komisji i zaprezentowaniu im swojego stanowiska, a jej zdanie zawsze jest brane pod uwagę przy podejmowaniu ważnych decyzji. Niekiedy zdarza się, iż to sama Komisja prosi ETUC o przedstawienie opinii w jakiejś sprawie, traktując ją jako eksperta i partnera szczególnie w sprawach gospodarczych. Tak więc, członkostwo w ETUC ułatwia stałe monitorowanie tego, co na szczeblu europejskim jest najbardziej interesujące, pozwala prezentować publicznie własne zdanie w określonych kwestiach, daje możliwość wpływania na podejmowane w Komisji decyzje, a także pozwala obniżyć koszty działalności.

Z drugiej jednak strony uczestnictwo w tak szerokiej konfederacji wymusza zawieranie porozumień i kompromisów między organizacjami o sprzecznych interesach, co w konsekwencji prowadzi do spowolnienia działania i zmniejszenia efektywności reprezentowania zróżnicowanych interesów. Jest to powodem ostrej krytyki wobec UNICE, a nawet rezygnacji z członkostwa co bardziej dynamicznych organizacji. Jednak w ostatnich latach UNICE wobec szybko rozwijających się, konkurencyjnych dla niej organizacji biznesu (AMCHAM-EU, ERT) wprowadziła wiele zmian w swojej strategii lobbingowej. Pierwszym posunięciem zmierzającym do zwiększenia swojej skuteczności było ustanowienie bezpośrednich relacji z dużymi międzynarodowymi firmami, które w pewnym stopniu zdynamizowały działalność konfederacji, a wybór radykalnego reformatora Zygmunta Tyszkiewicza na sekretarza generalnego UNICE i to nawet na dwie kadencje, miał w założeniu przyczynić się do szybszych przeobrażeń.

Inną, bardzo znaną i z długoletnimi tradycjami, konfederacją jest COPA (Komitet Organizacji Rolniczych w UE) połączona z COGECA (Generalny Komitet Współpracy Rolniczej w UE – reprezentuje głównie spółdzielnie rolnicze), zrzeszająca trzydzieści krajowych organizacji z państwa członkowskich. Przez instytucje wspólnotowe jest uznawana za rzecznika całego sektora rolnego i ma swoją reprezentację w Radzie Ministrów ds. Rolnictwa. Posiada największe – 50-osobowe biuro w Brukseli, wspomagane przez krajowe zespoły eksperckie i doradców oraz budżet w wysokości 2,5 miliona euro. Jest organizacją wysoce zinstytucjonalizowaną i podobny charakter mają jej relacje z Komisją Europejską. Wspólna polityka rolna jest jedną z najstarszych i najbardziej rozbudowanych spośród unijnych polityk, wystarczy przypomnieć, że od wielu lat na jej prowadzenie przeznacza się ponad 50%  unijnego budżetu.

Urszula Kurczewska