JULIA PITERA

O potrzebie prawnego uregulowania kwestii lobbingu mówi się od dość dawna. Dyskusja na ten temat uległa zaostrzeniu, gdy ujawniane były konkretne zdarzenia, np.: w raporcie Banku Światowego z 1999 r. został opisany przypadek, gdy w 1992 r. opłata za blokowanie nowelizacji ustawy o grach losowych wynosiła 500 tys. dolarów, później zaś wzrosła do 3 mln dolarów. Innym razem drogą ustawy zakazano kierowcom używania telefonów komórkowych w trakcie jazdy bez specjalnych zestawów głośnomówiących. Wkrótce okazało się, że głównym lobbującym w tej sprawie był poseł osobiście zainteresowany tym rozwiązaniem prawnym. Przykłady tego typu można mnożyć.

Powstaniu patologii na szczeblu samorządu terytorialnego z całą pewnością sprzyjało nieuporządkowanie spraw własnościowych. Spowodowało to, że znakomita większość odebranego właścicielom przez państwo majątku została skomunalizowana i stała się własnością gmin. Na domiar wszystkiego nie było zakazu łączenia funkcji radnego ze stanowiskiem w samorządzie. Niektórzy radni dość szybko wykorzystali ten fakt zakładając pod szczytnymi hasłami społecznymi fundacje, które przejmowały majątek komunalny. Rozwijali też działalność gospodarczą na majątku gminy (sklepy, restauracje, parkingi). Brak ustawy o zamówieniach publicznych pozwalał na absolutnie dowolne zlecanie robót remontowych czy inwestycyjnych. Brak z kolei ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyniesione z poprzedniego systemu przekonanie urzędników o posiadaniu wyłączności na informację sprawiło, że decyzje administracyjne – nawet te brzemienne w skutkach dla dużych skupisk – pozostawały poza jakąkolwiek kontrolą publiczną.

Powszechne prawo dostępu do informacji

Lobbing polega przede wszystkim na kontakcie pomiędzy grupą nacisku a władzą, w którym to procesie chodzi o wywarcie nacisku tak, aby osiągnąć oczekiwane przez tę grupę rozwiązania. Z pojęciem lobbingu nieodłączny jest proces komunikowania. W procesie tym władza publiczna zajmuje pozycję zdecydowanie uprzywilejowaną, gdyż posiada znacznie lepszy dostęp do informacji. Jeśli więc społeczności mają ograniczony dostęp do informacji, wówczas następuje patologizacja życia publicznego, zaś pojęcie lobbingu zaczyna być tożsame z pojęciem korupcji. Dlatego też jedną z najważniejszych zasad państwa demokratycznego jest powszechność dostępu do informacji.

Upływający szybko czas zaciera w pamięci wspomnienie ograniczeń stosowanych przez władzę totalitarną. Wszelkie instrumenty komunikacji były reglamentowane do absurdu. Na założenie telefonu czekało się latami, na połączenie telefoniczne międzymiastowe czekało się godzinami, a na połączenie z zagranicą bywało, że kilka dni. Nawet książki telefoniczne (wydawane raz na dziesięć lat) kupowało się “spod lady”. Wszelkie archiwa były niezwykle trudno dostępne. Nie było prawa, które regulowałoby zasady gromadzenia danych i ich udostępniania. Aparat państwa pracował własnym, nieznanym obywatelowi trybem, a wszelkie decyzje podejmowane były poza jakąkolwiek kontrolą społeczną. O planach czy decyzjach władzy państwowej czytało się “między wierszami” oficjalnej prasy.

Po wielu zmaganiach Sejm uchwalił 6 września 2001 r. ustawę o dostępie do informacji publicznej. Po ośmiu miesiącach jej obowiązywania muszę przyznać, że efekty są mizerne. Urzędnicy nadal “dystrybuują” dokumenty wedle własnego uznania i zazwyczaj odmawiają udzielenia informacji nawet w przypadkach, gdy pytający (co nie jest warunkiem wynikającym z ustawy) jest stroną w sprawie. Odmowa nie ma charakteru decyzji administracyjnej, przed rozpatrzeniem skargi w NSA pytający czeka w nieskończoność na orzeczenie SKO. Te utrudnienia w zdobyciu informacji są tym trudniejsze, że nadal nie istnieją powszechnie dostępne w Internecie rejestry (np. tak istotny rejestr gospodarczy). Wszystko to znacznie utrudnia eliminowanie zjawisk patologicznych z naszego życia publicznego.

Wynikający zaś z ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek informowania o zamierzeniach władzy publicznej jest czystą fikcją. Tymczasem realizacja tego przepisu jest niezbędna właśnie wtedy, gdy chcemy w jakikolwiek sposób uregulować dziki lobbing. Gdy bowiem społeczności lokalne dowiadują się o zamiarze realizacji inwestycji znaczącej dla ich egzystencji dopiero po rozpoczęciu budowy, wówczas pozostają im już tylko protesty, komentowane przez władzę w kategoriach awanturnictwa ludzi blokujących rozwój swojego terenu.

Lista informacji trudno dostępnych jest zresztą o wiele dłuższa. Ciągle zdarza się, że gminy utrudniają wyborcom dostęp do protokołów czy stenogramów z obrad komisji czy sesji. Ciągle też zdarzają się wątpliwości, czy posiedzenia radnych są otwarte dla publiczności. Nadal tylko nieliczne jednostki samorządu terytorialnego publikują w Internecie uchwały (w tym budżetowe). Od lat tysiące obywateli w Polsce nie mogą dysponować swoją własnością gruntową z powodu planowanych przebiegów przez ich nieruchomość linii wysokiego napięcia czy dróg. Jednocześnie władze lokalne często zwlekają z opracowaniem planów zagospodarowania, blokując tym samym dysponowanie swoim terenem przez właścicieli.

Zdarzają się też sytuacje odwrotne, gdy gmina planuje inwestycję (oczyszczalnię ścieków czy drogę) i zamiar ten znany jest wyłącznie bardzo wąskiemu gronu osób, które szybko wykupują za grosze niewiele wart do tej pory teren pod planowaną inwestycję. Dotychczasowy właściciel, pozbawiony takich informacji, chętnie sprzedaje nieruchomość, zadowolony, że uwalnia się – jak dotąd mniemał – od bezwartościowego terenu bez prawa do zabudowy. Nowy właściciel, korzystając dalej ze swoich kontaktów w urzędzie, doprowadza do zredagowania, a następnie uchwalenia uchwały przyznającej tej działce status działki budowlanej. I gdy nadejdzie czas budowy drogi czy oczyszczalni ścieków, wystąpi o odszkodowanie w ramach wywłaszczenia, wykazując nową wartość nieruchomości, tym razem właściwej dla działki budowlanej.

Inwestycje prywatne – na przykładzie Tomaszowa Mazowieckiego

W Tomaszowie Mazowieckim Stowarzyszenie Pracodawców zwróciło się do zarządu miasta z protestem przeciwko wprowadzeniu zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Protestujący uznali, że za tą zmianą kryje się próba wprowadzenia kolejnego supermarketu. Twierdzili, że jeszcze w styczniu prezydent miasta ręczył, że władze nie dopuszczą do powstania nowych lokalizacji supermarketów. Jednocześnie Stowarzyszenie skierowało do Rady Miejskiej wniosek o wstrzymanie wydawania wszelkich decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów do czasu opracowania szczegółowego planu zagospodarowania.

Wnioskodawcy, czując się oszukani przez Zarząd, postanowili wziąć udział w postępowaniu administracyjnym jako strona (na podstawie artykułu 29 i 31 kodeksu postępowania administracyjnego). Wystąpili również do władz o udostępnienie dokumentów związanych ze zbyciem spornych gruntów. Formalna prośba dotyczyła aktów notarialnych wraz z załącznikami oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy. Już po tygodniu prezydent Tomaszowa Mazowieckiego przesłał odpowiedź odmowną. W piśmie stwierdził, że treść dokumentów, których ujawnienia żąda Stowarzyszenie stanowi tajemnicę handlową, a ich udostępnienie osobom trzecim naruszyłoby zasadę wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej, wyrażoną w ustawie prawo działalności gospodarczej, co naturalnie nie jest prawdą. Jest to jeden z wielu przykładów zachowań władz samorządowych, które często przyjmują rolę pełnomocnika inwestora, zapominając o swoim obowiązku stania na straży interesu swoich wyborców.

Agencje towarzyskie, hałaśliwe dyskoteki na obszarach mieszkalnych, ogródki piwne to przedsięwzięcia skutecznie konfliktujące władzę lokalną z mieszkańcami. Odpowiedzialni w gminie za nasze bezpieczeństwo narzekają, że konstytucyjne prawo do wolności gospodarczej i nienaruszalność zawartych umów uniemożliwia im ingerencję w tę działalność. Tymczasem w samej tylko Konstytucji RP mamy trzy bardzo pomocne artykuły. Artykuł 22 dopuszcza ograniczenie działalności gospodarczej w drodze ustawy ze względu na ważny interes społeczny. Artykuł 32 pozwala na ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w ustawie, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego albo moralności publicznej, wolności czy praw innych osób. Do tego wszystkiego artykuł 76 nakłada na władze publiczne ochronę konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu.

W jednym z miast radni od sieci supermarketów zabiegających o zmianę planów dostali w prezencie po dwie butelki francuskiego wina; radni warszawscy zeszłej kadencji otrzymali prezenty od firmy zagrożonej zerwaniem niekorzystnego dla miasta kontraktu; ci sami radni otrzymali już w tej kadencji wyjątkowo korzystną ofertę zakupu samochodów od ich producenta, który wdał się w oprotestowywaną inwestycję; była też konferencja firmy starającej się o zlecenie zamówienia – najważniejszym punktem programu tej konferencji był wystawny obiad.

Czy lobbing w samorządzie terytorialnym
w obecnym systemie prawnym
jest możliwy do uregulowania?

Opisane wcześniej przypadki dowodzą głębokiej patologii. Niestety, dotychczasowe próby likwidacji czy choćby ograniczenia negatywnych zjawisk drogą regulacji prawnych nie przynosi oczekiwanych rezultatów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest przez władze publiczne permanentnie łamana, ustawa o zamówieniach publicznych nie zabezpieczyła przetargów przed procederem “ustawiania”, ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest omijana (np. przez prowadzenie takiej działalności przez członków najbliższej rodziny). I moim zdaniem – żadne regulacje prawne nie przyniosą efektów w zwalczaniu szarej strefy wpływania na decyzje władzy bez zmian systemowych.

Obecnie obowiązująca ordynacja proporcjonalna w okręgach wielomandatowych sprawia, że lobbing prowadzony jest w centralach partii politycznych, które nakazują nawet swoim radnym dyscyplinę w głosowaniu. Decyzje zaś radnych wybranych według ordynacji większościowej w okręgach jednomandatowych będą poddane nie kontroli centrali partyjnej, lecz kontroli wyborców w okręgu. Lobbysta będzie więc zmuszony przekonać większość do prezentowanej przez siebie koncepcji przez dotarcie do każdego z radnych. Ceną zaś za podjęcie decyzji szkodliwej dla wyborców będzie utrata mandatu w następnych wyborach – przez nie uzyskanie reelekcji.