RICHARD COTTRELL

Polski system prawny (we wszystkich aspektach – sądowniczym i usług z nim związanych, prawników doradzających władzom administracyjnym i agencjom, oraz wielu praktyków w całym kraju) jest zupełnie nieprzygotowany do funkcjonowania w Unii Europejskiej.

Niemal nikt nie jest przygotowany do tego, aby zrozumieć prawo unijne, a co za tym idzie, aby na jego temat doradzać czy pomagać w jego wprowadzeniu. Skutkiem tego będzie impas, który może potrwać od sześciu do dziesięciu lat i który z pewnością będzie miał poważne negatywne konsekwencje dla polskiego członkostwa w Unii. Przykładem jest zwyczaj polskich sędziów (i wielu prawników), żeby analizować dokładne znaczenie tekstów prawnych, zamiast koncentrować się nad wymaganiami i zasadniczym celem, w jakich konkretny instrument prawny został stworzony. Takie tendencje zostały opisane jako “złe przyzwyczajenia” sędziów i urzędników opierających się na tekście przepisu, a nie jego interpretacji. Brak niemal jakiegokolwiek systemu informatycznego, zwłaszcza w sądach, jest kolejnym zasadniczym problemem.

Jednym z obszarów, gdzie państwa członkowskie oddały swoją suwerenność od samego początku, było rolnictwo i stworzenie Wspólnej Polityki Rolnej (Common Agriculture Policy, CAP), która całkowicie zastąpiła niezależną politykę rolną państw- założycieli. CAP jest najbardziej kontrowersyjną i najdroższą z polityk UE, pochłaniając ponad 70% budżetu Unii. Z natury CAP jest izolacjonistyczna i chroniąca rynek europejski, co systematycznie powoduje konflikty z partnerami handlowymi UE. Jest również przesadnie droga, z powodu mechanizmów interwencyjnych, takich jak skup i magazynowanie (a w niektórych przypadkach – niszczenie) produktów, których cena na rynku spada poniżej ustalonych sztucznie cen progowych. Z tego powodu tworzą się góry ziarna, wołowiny i masła oraz jeziora wina i oleju z oliwek.

Powiedziano kiedyś, że gdyby Włochy rzeczywiście miały tyle drzewek oliwnych, za ile rolnicy otrzymują dotacje, to mieszkańcy kraju nie mieliby nawet gdzie stać. Naturalnie jednak taka polityka jest jak wygodna kanapa, której rolnicy nie chcą się dobrowolnie pozbyć, a co za tym idzie, politycy, którzy czerpią swoje poparcie z tego elektoratu, nie są zainteresowani zmianami. Za dalszą ilustrację obłędu, do jakiego doprowadza CAP, niech posłuży fakt, że przez pewien okres rolnicy dostawali dotacje, żeby niczego nie produkować, co było próbą zmniejszenia nagromadzonych zapasów. Albo, wydawałoby się, niewinny plan rozdawania mięsa emerytom, który zarzucono, kiedy w kolejkach rozgorzały krwawe walki.

Pochłaniając Wspólnotę Węgla i Stali młoda organizacja EEC nabrała prawa zarządzania i określania kierunku rozwoju tych dwóch dziedzin przemysłu, które pozostają do dzisiaj w gestii UE. Rybołówstwo i regulacja połowów na wodach europejskich wkrótce potem znalazło się w pod kontrolą UE. Jednym z podstawowych powodów dla samo-wykluczenia Norwegii z UE jest determinacja w ochronie suwerenności wód przybrzeżnych. Na tym przykładzie łatwo zilustrować sposób działania UE w wielu innych obszarach. Próby narzucenia wielkości kontyngentów na połowy, próby często niezgrabne i zawsze kontrowersyjne, są jednocześnie inicjatywami pozwalającymi na ochronę zagrożonych gatunków, zwłaszcza w Morzu Północnym, podczas gdy poszczególne państwa członkowskie nie mają odwagi politycznej przeprowadzić tych działań samodzielnie.

“Wspólny rynek” zaczął się od stopniowego znoszenia barier dla handlu – kontyngentów, ceł, tak zwanych barier pozataryfowych, oraz uproszczenia handlu ponad granicami. Tak zwany proces “harmonizacji” wymagał ogromnej ilości rozwiązań, które często wymagały osobnych dyrektyw, przyczyniając się do obecnej objętości acquis communautaire. Logiczne było określenie wspólnych norm na niemal wszystko, od samochodów do ogórków, co może być sprzedawane poza wewnętrznymi granicami państw członkowskich (tak, to również oznacza, że istnieje standardowa europejska prezerwatywa). Normy te dotyczą również możliwości sprzedaży na wspólnym rynku towarów importowanych spoza państw członkowskich. Stąd to, co zaczęło się od osobowości gospodarczej (zawsze biorąc pod uwagę słowa otwierające Traktat Rzymski), szybko nabrało jednolitej i znaczącej tożsamości na scenie światowej. Możliwość regulowania warunków handlu jest, obok obrony i prawa wypowiadania wojen, jednym z pięciu podstawowych testów na suwerenność.

Od dóbr fizycznych EEC przeszła do organizacji wzajemnego rozpoznawania kwalifikacji zawodowych, co oznacza prawo do zamieszkania i pracy gdziekolwiek w obrębie EEC (rights of establishment – prawo zasiedlenia), a następnie zaczęła rozwijać mechanizmy kontroli regulującej usługi finansowe, zwłaszcza regulację konkurencji i kontrolę monopoli. Kompetencje w zakresie zapewnienia uczciwej konkurencji są w Europie nawet większe niż tzw. trust-busting, skierowane przeciw kartelom w Stanach Zjednoczonych. Dyrektoriat ds. konkurencji Komisji Europejskiej ma wyjątkowe możliwości przeprowadzania dochodzenia i konfiskaty, a jego władza stoi ponad prawodawstwem poszczególnych państw członkowskich. Decyzje Komisji w kwestii konkurencji, na przykład zakazu lub zmiany sposobu przeprowadzania fuzji, które mają zapobiegać nadużywaniu dominującej pozycji na rynku, oraz niszczeniu karteli ustawiających ceny, nawet, jeśli dotyczy to czysto wewnętrznych rynków – są ostateczne. Poza tym wykraczają poza terytorium UE, jak udowodniły konflikty ze Stanami Zjednoczonymi w dziedzinach takich jak produkcja oprogramowania komputerowego czy samolotów, o ile mają wpływ na konkurencję w obrębie wspólnego rynku Unii.

Ciągłe zwiększanie zakresu władzy nad normami handlowymi i konkurencją (oraz w dziedzinach odpowiedzialności producenta za wyrób, ochrony konsumenta i ochrony środowiska) dały Unii suwerenność nad polityką handlową państw członkowskich. Nie istnieje dotąd konkretna dyrektywa na ten temat, ale jest to nieunikniona konsekwencja innych postanowień.

Więcej polskiego prawa niż można byłoby oczekiwać zostało dostosowanego do wymagań UE mimo wielu niefortunnym przykładom, które temu przeczą (a które w większości są konsekwencją chybionych demonstracji politycznego populizmu). W niektórych przypadkach obszar ochrony środowiska może służyć za przykład, polskie standardy przekraczają normy europejskie. Jest to wyjątkowa sytuacja, kiedy prawo krajowe przeważa nad międzynarodowym lub też, gdzie przeważałoby, gdyby można było odnotować jakieś pozytywne sygnały, że prawo to jest w Polsce w rzeczywistości przestrzegane. Polskie prawo stawia poprzeczkę wysoko, ale jest ignorowane i podobnie jest w innych obszarach legislacyjnych, na przykład bezpieczeństwa drogowego i sposobu kierowania pojazdem. Słowo “bezprawie” nie pasuje być może do opisu polskiego stosunku do prawa, ale raczej jest to odziedziczony i głęboki brak poszanowania wartości cywilnych i jakiejkolwiek odpowiedzialności za wspólnotę. Polskę czeka duży szok, kiedy będzie starała się współpracować z innymi krajami, które cechuje odmienny stosunek społeczeństwa do prawa i wspólnoty.

Ustanowienie konkretnej tożsamości europejskiej w znaczeniu europejskiego obywatelstwa okazało się znacznie trudniejsze do osiągnięcia. Jest to obszar, w którym niektóre z państw członkowskich stale mają inne ambicje niż Parlament Europejski czy Komisja, co eksponuje dwoistość, jaka od zawsze była w centrum inicjatywy zwanej UE. Ta dychotomia to pytanie, czy można jakoś pogodzić europejskie państwo federalne, a jednocześnie zachować unikalne tożsamości poszczególnych narodów? Wyrażając to samo w inny sposób: czy obywatel może być lojalny wobec dwóch “panów”?

Mimo, że nie każdy chce to przyznać, każde z państw członkowskich znalazło się w pewnym momencie w sytuacji, kiedy musiało oddać część swojej suwerenności na rzecz centrum. Doktryna, jaką wygłosił Blair w maju 2003 r. w Warszawie, została wywołana różnicą zdań między państwami członkowskimi w kwestii wojny w Iraku. I nie można zaprzeczyć, że nawet tak zdecydowanie proeuropejskie państwa, jak Irlandia, Holandia czy Hiszpania najeżały się, a czasem nawet w niewielkim stopniu sprzeciwiały rozwiązaniom, które wydawały się im wkraczać za daleko w obszary, w których duma narodowa była szczególnie wrażliwa. Brytyjczycy często są oskarżani o mało entuzjastyczny stosunek do Europy. Ale to Margaret Thatcher była siłą napędzającą proces tworzenia Wspólnego Rynku Europejskiego, w którym to procesie Niemcy przeszkadzali po cichu, ale w znaczący sposób. Brytyjskie, szwedzkie i duńskie opory przed przyjęciem euro jako waluty są raczej z dziedziny emocji niż praktyki, ponieważ euro sprawdziło się w praktyce.

Z wyjątkiem euro, jak do tej pory tylko symbole wyrażają ideę europejskiego obywatelstwa. Już niedługo się to zmieni. Wszyscy obywatele UE mają, a nowi obywatele wkrótce otrzymają, standardowy bordowy paszport UE, który jest jednocześnie ukłonem w stronę narodowych wrażliwości, ale podkreśla też wspólną europejską tożsamość. W wielu państwach członkowskich pomysł ten był kontrowersyjny w czasie jego wprowadzania, co dzisiaj zostało zupełnie zapomniane.

Większość obywateli UE może podróżować zupełnie bez przeszkód między krajami objętymi Paktem z Schengen (Schengen Pact), do którego Polska będzie mogła przystąpić po trzyletnim okresie próbnym, bez paszportów, jeśli tylko posiadają jakiekolwiek sposób udowodnienia swojej tożsamości – i większość ludzi uważa takie rozwiązanie za dużo bardziej przydatne niż paszport sam w sobie. Prawo do osiedlenia się – zamieszkania i rozpoznania kwalifikacji zawodowych, prawo do podjęcia zatrudnienia wszędzie w obrębie terytorium UE, posiadania konta w banku, dokonywania transakcji finansowych i inwestycji, i to wszystko bez nadmiernej biurokracji – to są niemal namacalne realia, które obywatele UE uważają za naturalne. Dodajmy do tego możliwość dokonywania płatności w jednej walucie – euro – w niemal wszystkich państwach członkowskich, i staje się jasne, że istota “bycia Europejczykiem” może być skutecznie wyrażona na ponadnarodowym poziomie, nie wymagając rezygnacji z silnego uczucia przywiązania i lojalności wobec kraju urodzenia, języka, czy unikalnej kultury (włączając w to, naturalnie, kuchnię).

UE nie jest przekonująca, kiedy zajmuje się kosmetycznymi gestami, które mają wzbudzić poczucie wspólnego obywatelstwa – takimi jak “hymn europejski”, czy festiwale poezji paneuropejskiej. Za to naprawdę tworzy poczucie wspólnoty, kiedy z zakasanymi rękawami zmusza poszczególne państwa członkowskie do zapewnienia obywatelom czystej wody pitnej, usuwania skutków zanieczyszczeń środowiska, ogranicza biurokrację, którymi rządy narodowe obarczają drobną przedsiębiorczość, czy po prostu organizuje prawo jazdy obowiązujące w całej UE.

Przystąpienie ośmiu postkomunistycznych państw może doprowadzić do interesującego transferu lojalności. Wszystkie te zdegradowane przez komunizm kraje, może z wyjątkiem Estonii, znalazły się w sytuacji, kiedy społeczeństwa są rozczarowane skutkami demokracji, jaka zastąpiła poprzedni system. Nigdzie nie jest to wyraźniej widoczne niż w Polsce, gdzie uczestnictwo w demokratycznych wyborach jest na najniższym poziomie w całej Europie, a państwo i instytucje polityczne są uważane nie tylko za niekompetentne, ale niemal całkowicie skorumpowane.

Po 13 latach od Okrągłego Stołu, mimo niemal miliardów euro inwestycji bezpośrednich, Polsce nie udało się zdobyć niemal żadnych atrybutów nowoczesnego państwa w zakresie infrastruktury czy usług społecznych, a postęp w kierunku rzeczywistego społeczeństwa obywatelskiego, w którym ważne jest uczestnictwo, niemal wcale nie nastąpił. Nowi rekruci prawdopodobnie entuzjastycznie podążą w kierunku wizji ziemi obiecanej, jaką roztacza owa “coraz ściślejsza Unia”, mając nadzieję na uczestnictwo w wartościach, jakich nie udało się im zaznać “w domu”. Nie należy też zapominać o ich oczekiwaniach w zakresie transferu środków z centrum do nowych członków, co czyni prawdopodobnym sojusz z linią francusko-niemiecką, która zawsze była osią europejskiej polityki decyzyjnej i siłą napędową większości nowych inicjatyw.
                                                                                                                (c.d.n.)