Dr EVA BEDNARSKA

Korespondencja z Toronto

Lobbingiem określa się działania podejmowane przez poszczególne osoby lub organizacje w celu wpływania na decyzje rządowe, przede wszystkim ustawodawcze. Nazwa wywodzi swój początek od lobby parlamentarnego, w którym czekano na deputowanych i przekonywano do swych racji. Za synonim lobbingu można uznać działalność „grup interesu” zwanych też „grupami nacisku”.

W społeczeństwie demokratycznym lobbing wiąże się z prawem do swobodnego wypowiadania swych poglądów i z obowiązkiem rządu do reprezentowania interesów społecznych. Niektórzy za początek legalnego lobbingu uznają rok 1215, kiedy to szlachta angielska uzyskała od króla prawo do petycji w przypadkach, w których postępowanie monarchy i jego urzędników naruszało zasady Magna Carta.

Również termin lobbing powstał w XVII-wiecznej Anglii, a za jego klasyczny przykład podaje się działalność Anti-Corn League, zmuszającej rząd po siedmiu latach nieustającej kampanii do obłożenia importu zboża wygórowanymi cłami, aby utrzymać wysokie ceny miejscowego chleba.

Stany Zjednoczone

Ojczyzną lobbingu są jednak Stany Zjednoczone. Ameryka XVIII wieku była nie tylko kolonią brytyjską de iure. Wielkość Ameryki tamtej epoki polega na tym, że jej mieszkańcy dokonali wyboru najbardziej wartościowych i interesujących elementów kultury anglosaskiej i z właściwym sobie dynamizmem potrafili dopiero właśnie w Nowym Świecie wprowadzić je w życie albo nadawać im doskonalszy lub bardziej oryginalny kształt.

W Anglii lobbing, mimo pewnej efektywności i ukierunkowania, był często działalnością towarzyską, nierzadko z odcieniem groteskowym.

W Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej uczyniono z lobbingu zajęcie, element socjologii społecznej, podstawę funkcjonowania demokracji. Tutaj właśnie po raz pierwszy na początku XIX wieku w parlamencie stanu Nowy Jork w Albany użyto terminu „lobby agent”. Tutaj też działalność lobbingową nie tylko zdefiniowano, rozwinięto, ale przede wszystkim prawnie uregulowano.

Jakkolwiek uważa się, że złote lata amerykańskiego lobbingu datują się na czas powstawania kolei żelaznych, właściwe funkcjonowanie profesjonalnego lobbingu przypadło na lata trzydzieste XX wieku, a jego eksplozja nastąpiła po II wojnie światowej.

W 1990 r. w Waszyngtonie działało już 42.500 lobbystów, a statystyka pokazywała, że dynamika wzrostu liczby lobbystów w poszczególnych stanach w ciągu następnych czterech lat kształtowała się między 50 a 300 procent.

Nic więc dziwnego, że Amerykanie coraz częściej określają działalność lobbingową jako Third House.

Europa

Idea przekonywania, wpływania na poczynania administracyjne i ustawodawcze datuje się od początku tworzenia ram organizacyjnych każdego społeczeństwa. Również w dawnej Polsce przykładem lobbingu były m.in. zabierające wiele tygodni próby kaptowania posłów zjeżdżających na sejmy królewskie.

W Wielkiej Brytanii pojecie „lobbysta” odnosi się przede wszystkim do grupy około 150 dziennikarzy i sprawozdawców parlamentarnych, z którymi członkowie parlamentu wymieniają informacje przeznaczone dla szerszego ogółu. Istnieje swego rodzaju gentelmen agreement pomiędzy tymi dziennikarzami a parlamentarzystami. Pierwsi mają dostęp zasadniczo do wszystkich dokumentów, ale ujawniają  szerokiej publiczności tylko takie treści i tylko w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z zamierzeniami i obowiązkami drugich.

Jest to więc specyficzne kształtowanie opinii publicznej przez organ ustawodawczy, ale także wpływanie na poczynania rządu, często bowiem poglądy członków Izby Gmin i Izby Lordów są rozbieżne z oficjalnym stanowiskiem Downing Street. Ogólnie jednak rzecz biorąc, w mentalności europejskiej lobbing kojarzy się z reprezentowaniem interesów partykularnych i z uzyskiwaniem korzyści w często podejrzany sposób. Takie przeświadczenie panuje do dziś choćby w społeczeństwie francuskim czy włoskim. Zwłaszcza w odniesieniu do akcji indywidualnych. Zmianę mentalności notuje się głównie w przypadkach przedsięwzięć o szerszym zasięgu. Synonimem europejskiego lobbingu są kuluary i agendy Unii Europejskiej, a więc Bruksela i Strasburg.

Delikatna materia lobbingu

Lobbing stanowi integralną część życia politycznego. Właściwie stosowany może przynieść tylko korzyści:

·         stanowi dowód istnienia demokratycznego społeczeństwa,

·         uzupełnia profesjonalny materiał informacyjny wykorzystywany przez administrację rządową, określa złożone problemy związane z funkcjonowaniem społeczeństwa lub jego poszczególnych grup,

·         ukierunkowuje we właściwy sposób działania rządowe realizujące gospodarcze i społeczne interesy kraju.

Zbyt jednak często i w przeszłości, i teraz okazuje się, że granica między profesjonalizmem a ignorancją, między partykularyzmem a szerszą wizją, między sztuką przekonywania i negocjacji a korupcją jest momentami tak nieuchwytna, że należy stale czuwać nad profesjonalnymi i klarownymi regułami gry lobbingowej.

Jaki lobbing

W praktyce życia społecznego mamy do czynienia z lobbingiem politycznym, gospodarczym, światopoglądowym i kulturalnym.

         Te dwa pierwsze rodzaje lobbingu wzbudzają najwięcej emocji i kontrowersji. Lobbing polityczny zasadniczo powinien być lobbingiem rozgrywającym się w sferze dyplomacji i sferze rządowej, a nie w sferze partii politycznych. Lobbing gospodarczy powinien mieć na uwadze rzeczywiste i kompleksowe interesy ekonomiczne kraju, a nie tylko potrzeby silniejszych i bogatszych organizacji lub firm.

Kto jest lobbystą

Ponieważ celem lobbingu jest ustanawianie lub zmienianie legislacji, wymaga on stałego koncentrowania się na kontaktach parlamentarnych. Ma do nich prawo każdy obywatel poprzez swojego posła, ale lobbystami sensu stricto są:

·         osoby poświęcające swój czas na zawodowy lobbing,

·         organizacje rządowe średniego szczebla, lobbingowe (nieliczne) stowarzyszenia, korporacje oraz związki zawodowe przeznaczające część swych funduszy i czas personelu na działalność lobbingową.

Lobbystą wreszcie może być społeczeństwo, ale wtedy, kiedy inicjatywa i żądania lub propozycje są formułowane poprzez poszczególne organizacje. Można też spotkać się z podziałem lobbingu na lobbing wewnętrzny i zewnętrzny. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z osobą lub organizacją, która w klasycznym sensie definicji stale działa w kuluarach parlamentarnych, w drugim przypadku mamy do czynienia z poszczególnymi akcjami lobbingowymi w imieniu grup zawodowych lub społecznych.

         W 1955 r. komisja amerykańskiego Senatu, zajmująca się lobbingiem, usiłując w jakiś sposób rozszerzyć kontrolę tej działalności ustaliła kilka kategorii lobbingu: pośredni, bezpośredni, indywidualny i zorganizowany, poprzez kontakt; z posłami, komisjami, pracownikami administracji, mediami.

Regulacje prawne

Stany Zjednoczone są pierwszym krajem na świecie, który wprowadził przepisy prawne regulujące lobbing (Lobbying Act, 1946), a mimo to nawet tutaj nie istnieje w zasadzie zawód lobbysty. Mamy bowiem w przeważającej większości do czynienia z członkami zarządów związków zawodowych, korporacji, stowarzyszeń zabiegających o swoje sprawy lub głównie z prawnikami otrzymującymi honoraria za przedstawianie propozycji legislacyjnych i ich stałe monitorowanie. Wszyscy działają w oparciu o konstytucję (przede wszystkim jest to pierwsza poprawka), która była i jest bronią każdego obywatela amerykańskiego w walce ze swoim rządem.

         Jedno jest pewne: lobbysta amerykański jest też ekspertem, specjalistą w wybranej dziedzinie. Może mylić się (tak jak i grupa, której interesy reprezentuje) w ustalaniu priorytetów dla swojej sprawy, ale informacje, którymi dysponuje, służą zawsze do uzupełnienia wiedzy pracownika administracji państwowej lub członka Kongresu.

         Lobbysta parlamentarny jest tym bardziej godny zaufania, jeśli nie identyfikuje się z wybraną grupą, a przedstawiany problem rozpatrywany jest w kontekście interesu całego kraju. Zaufanie wzrasta jeszcze bardziej, gdy nie ogranicza się on do tzw. lobbingu socjalnego, tzn. do omawiania spraw podczas kolacji, przy drinkach i w wakacyjnych kurortach. Jakkolwiek jest to jedna z metod (często najbardziej skuteczna) bezpośredniego kontaktu z kimś, kto może wpływać na prace legislacyjne.

         Oprócz kontaktu z posłami lobbysta podtrzymuje relacje z wysokimi urzędnikami administracji publicznej. Prezentuje ekspertyzy, jest często konsultantem rządowym, przygotowuje postulaty dla uczestników kampanii wyborczych, wykorzystuje media, prowadzi kampanie publiczne.

         Formy perswazji są więc różne. Od rzeczowej dyskusji poprzez kameralną  pogawędkę  do wykrzykiwania swych racji w świetle jupiterów i żądania od posłów zajęcia jednoznacznego stanowiska. Niewątpliwie dla wielu posłów i senatorów gromada kręcących się bez przerwy lobbystów jest powodem do zdenerwowania. Należy jednak sytuację umiejętnie wykorzystywać.

         Lobbysta może podzielić się swoimi kontaktami, dostarczać profesjonalnych informacji, być łącznikiem z poszczególnymi środowiskami biznesowymi lub opiniotwórczymi. Może wreszcie odgrywać rolę „stróża legislacyjnego” wtedy, kiedy samemu posłowi z uwagi na zobowiązania wobec wyborców zależy na przegłosowaniu ustawy.

         Lobbysta fachowiec umiejętnie prezentujący i monitorujący zagadnienie, a także pogłębiający wiedzę posła (od którego nie można przecież wymagać orientacji we wszystkich dziedzinach) nie może być lekceważony. Do rzadkości więc należą przypadki, kiedy profesjonalny lobbysta nie przeprowadza swych zamiarów.

         Już Napoleon powiedział, że „dziesięć osób mówiących robi więcej hałasu niż dziesięć tysięcy milczących”.

Argumenty i fakty

Parlamentarzysta od lobbysty powinien żądać rzeczowych argumentów i profesjonalnych ekspertyz rzeczywiście pomocnych przy tworzeniu lub modyfikacji legislacji. Zanim lobbysta nie udowodni swego profesjonalizmu, należy poddać jego informacje i argumentację weryfikacji. Jest to pomocne zwłaszcza wtedy, kiedy ma się do czynienia z wieloma lobbystami i należy ustalić właściwe priorytety w podejmowaniu działań realizujących postulaty lobbystów. Należy też wziąć pod uwagę opinię publiczną.

         Przedmiot lobbingu powinien być zgodny z interesami okręgu wyborczego. Można nawet zastanowić się nad wprowadzeniem zasady, że również lobbysta powinien reprezentować okręg wyborczy parlamentarzysty. Trzeba jednak wpierw to dokładnie przetestować. Niewątpliwie taka zasada pomoże posłowi uniknąć wielu zarzutów, z drugiej strony będzie to swego rodzaju restrykcja stanowiąca przeszkodę w realizowaniu szeroko pojętych interesów kraju.

         Prawidłowy rozwój lobbingu w Polsce będzie nie tylko dowodem istnienia rozwiniętej demokracji. Znajomość jego zasad stanie się konieczna do poruszania się w Brukseli. I z tego właśnie powodu wszyscy uczestnicy lobbingu powinni uczyć się profesjonalizmu, eliminować partykularne interesy i przede wszystkim stosować czyste reguły gry.

Dr Eva Bednarska

Toronto